SWP

The world is watching Ukraine. This is a historic moment that leads to a significant deterioration in relations between Russia and the West. When Europe faces a geopolitical challenge that reminds everyone of the World Wars of the past century, the divisions deepen between the traditional West – mostly democracies – and “others.” The inclination will be to put China in the same basket as Russia, even if China is still being cautious about its next steps. Many other countries will be pushed to choose. One country, Turkey, will soon face difficult choices, since balancing acts may not be enough this time around.

A tough balance between the West and Russia

Turkey has been trying to diversify and balance its alliances between the West and others for a long time now. Turkey is a NATO member that possesses Russian anti-aircraft missile systems, namely the S-400. This purchase not only led to CAATSA sanctions by the United States – which was a first against a NATO ally – but also the removal of the country from the F-35 program. These measures did not hinder Turkey’s special relationship with Russia. Turkish President Recep Tayyip Erdoğan always maintained personal relations with Vladimir Putin. Even when they were at opposite ends of the theater of power – in Syria or Nagorno-Karabakh, for example – they kept talking. This did not change even after Turkey shot down a Russian plane in November 2015. Turkey’s dependence on Russian gas and tourism have also been reasons for their continued dialogue. Turkey also awarded the construction of its nuclear power plant – the Akkuyu Nuclear Power Plant – to Russia.

Today, Turkey is staying out of the sanctions schemes of the EU and NATO. It has also tried juggling the Ukrainian demand to close the Turkish Straits to Russian warships – even if the Montreux Convention upholds the demand. Turkey stated that the Russian attack “is a grave violation of international law and poses a serious threat to the security of our region and the world.” It has hesitated, however, to move beyond that declaration. When the pressure mounted – masterfully and publicly handled by Ukrainian President Volodymyr Zelenskyy – and other actors continued to announce historic decisions one after the other, Turkey had to make a decision on the Straits. It is important to remember that Turkey has also sold drones to Ukraine in the recent past and signed a free trade agreement, meaning that the country was in a strong position to claim that it has supported Ukraine. Turkey even offered intermediation between Russia and Ukraine, but the offer has not been accepted as of yet. The longer Russian aggression continues, the more Turkey will be pushed to move more decisively. Even Switzerland declared that it will apply the EU’s sanctions. Candidate countries are also encouraged to follow the course. Soon, there will be no more room for strategic ambiguity.

And when the dust settles?

However, there is even a broader question that requires strategic thinking. When the dust settles, where would Turkey like to stand when the European security architecture of the 21st century is being discussed? Where it was in the 20th century – a member of NATO, the Council of Europe, an integral element of the so-called Western order – or with the “others”? Turkey has spent the last years trying not to choose and playing all sides against each other when necessary.

The year 2022 was going to be decisive with regard to the European security architecture, even without a war on the continent. Europeans are already working on the publication of the “Strategic Compass” in addition to NATO’s Strategic Concept, which will be discussed in Madrid in June. These thought-provoking exercises have become even more significant in light of recent developments. The historic steps that both the EU (in addition to the sanctions package, sending lethal weapons to a third country under the European Peace Facility) and some of its member states (Germany increasing its defense spending to more than 2 per cent of its gross GDP while facilitating a one-off investment of €100 billion for the Bundeswehr being the most striking example) are taking will set the tone when it comes to the European security architecture.

One should also underline the exemplary coordination between the EU and NATO. Nothing strengthens the transatlantic bond more than a Russian threat to the continent. Geopolitical challenges that were not expected in the 21st century are going hand in hand with the necessity for drastic moves. Concepts such as sovereignty, independence, and territorial integrity, which are protected under international law, have become even more visible. One thing to expect now is that different camps across the world will close ranks.

Will Turkey’s importance increase for the West, as it had during the Cold War? Maybe. It will surely play an important role in the Black Sea, especially when it comes to the Straits. However, once the cleavages between democracies and autocracies deepen, the state of affairs in Turkey will be even more important. Right now, these changes have caught Turkey off guard. The Justice and Development Party (AKP) is tired after 20 years in power. The government it leads is mostly seen as authoritarian by many in Europe. The Turkish economy is in never-ending decline. It is hard to look for long-lasting consensus in a society once it has become extremely polarized. This is not necessarily the best time to set directions for the decades to come. But the country may have no choice.

Last but not least, this crisis has demonstrated the importance of well-functioning relations with neighbors for European sovereignty. It is important to underline once again that European security is not only about the EU, but also its neighborhood. As an integral piece of European security architecture in the 20th century, Turkey will need to define where it stands very clearly. It is not only about who wins and who loses, but also about who will adapt to the changes that the European continent is going through. It is time for reaffirmations for everyone. It would be beneficial for the European continent as a whole if Turkey also closed ranks with its traditional allies.

Mit 55,9 Prozent der Stimmen und einem Abstand von 11,8 Prozentpunkten gegenüber José Antonio Kast gewann Gabriel Boric am 19. Dezember 2021 die Stichwahl um die chilenische Präsidentschaft. An jenem Tag erreichte die Wahlbeteiligung in Chile mit 55,6 Prozent ein historisches Hoch seit der Abschaffung der Wahlpflicht. Die starke Mobilisierung verhalf Boric, der im ersten Wahlgang noch auf dem zwei­ten Platz gelandet war, zum Sieg. Damit steht der neue Präsident auf solidem demokratischem Fundament, aber auch vor großen Erwartungen in der Bevölkerung. Zudem wird der Regierungschef im Spannungsfeld zweier Institutionen agieren müssen: einer Verfassunggebenden Versammlung und einem parteipolitisch geteilten Kongress. Seine vierjährige Amtszeit, die am 11. März beginnt, könnte die letzte unter der »Pino­chet-Verfassung« und die Anfangs­phase einer demokratischen Transformation sein.

After military maneuvers near the borders, Moscow started a full-scale invasion of Ukraine on 24 February 2022. Before that, it has denied such an intent. It had been accusing Kiev of escalating the situation in the Donbas and the West of encouraging Ukraine to do so by taking sides in a biased manner. In mid-December 2021, it made clear in two draft treaties what it is after, namely preventing a further expansion of NATO to the east and obtaining binding assurances to this end. In doing so, it is in­voking the NATO-Russia agreements of the 1990s. Moscow voiced fears that Ukraine’s accession to NATO in particular would endanger Russia’s security and the strategic balance with the US. The US and NATO had signaled a willingness to engage in dia­logue on arms control issues, but they were not prepared to revise the principles of the European security order. Obviously, Moscow did not accept this and resorted to the use of force. It ignored the chance to embark on a new dialogue as an opportunity to de-escalate the situation and restore military predictability through arms control without abandoning principles.

On 1 February 2022, Amnesty International released a comprehensive report claiming that Israel is engaged in apartheid against the Palestinians and is thereby committing a crime against humanity. The Amnesty report is one in a series of publications by Pales­tinian, Israeli and international human rights organizations that see the thresh­old to apartheid having been crossed in Israel and/or the Palestinian territories, although it should be noted that opinions about where such crimes are being com­mitted differ from report to report. The EU and its member states should not adopt the apartheid claim without legal scrutiny. At the same time, they should take the grave human rights violations documented in the Amnesty report (and elsewhere) seriously. Under the Geneva Conventions, all signatory states incur direct legal obli­gations to enforce compliance.

Eskalationspotential über die Ukraine hinaus

Margarete Klein

Mit der Entscheidung, offen und massiv die Ukraine anzugreifen, kulminiert der längerfristige Trend zur Militarisierung der russischen Außenpolitik. Neu ist, dass die Streitkräfte diesmal nicht begrenzt, sondern wesentlich umfassender eingesetzt werden und die russische Führung bereit ist, militärische Risiken einzugehen und Kosten in Kauf zu nehmen (z.B. Gefallene).
Dies verweist auf eine grundlegend veränderte Kosten-Nutzen-Kalkulation des Kremls. Ökonomische Verluste (Sanktionen) spielen dabei kaum mehr eine Rolle, handlungsleitend sind Belange nationaler Identität und außenpolitischer Machtprojektion. Das spiegelt sich in der pseudo-historischen Argumentation wider, mit der Putin der Ukraine das Existenzrecht als souveräner Staat abspricht, ebenso wie in den Maximalforderungen, die er an die Ukraine und die Nato stellt. Putins Aufruf zur »Demilitarisierung« der Ukraine zeigt, dass er eine bündnisfreie Ukraine nicht mehr als ausreichendes Ziel ansieht; stattdessen geht es ihm um die Schaffung eines Vasallen, der zur Selbstverteidigung nicht mehr fähig ist. Die Forderung nach einer »Entnazifizierung« der Ukraine belegt, dass der militärisch erzwungene Austausch der politischen Führung durch eine pro-russische Marionettenregierung integrales Teilziel der Militäroperation ist.
Unabhängig davon, welche Pläne Russlands Führung für die Zeit nach dem Einmarsch verfolgt (Vasallenstaat, Inkorporation in einen Unionsstaat mit Belarus, Teilung): Die Kontrolle über die Ukraine gilt als Voraussetzung dafür, eine Einflusszone im postsowjetischen Raum zu etablieren und mittelbar die euro-atlantische Sicherheitsordnung zu eigenen Gunsten neu zu gestalten. Die im Dezember 2021 den USA und der Nato vorgelegten Vertragsentwürfe zeigen, dass es Moskau im postsowjetischen Raum nicht um eine sicherheitspolitisch motivierte Pufferzone geht; als solche werden die Territorien der östlichen Nato-Mitglieder anvisiert, aus denen sich die Allianz militärisch zurückziehen soll.
Mit dem Einmarsch in die Ukraine sind Gespräche mit Russland über Fragen der euro-atlantischen Sicherheitsordnung vorerst obsolet. Nato und EU müssen sich auf weitere russische Provokationen und auf die Möglichkeit einer Eskalation über das Gebiet der Ukraine hinaus einstellen. So droht Putin implizit mit einer nuklearen Eskalation, sollten sich westliche Staaten in den Konflikt einmischen; auch Zusammenstöße auf See und in der Luft besitzen Eskalationspotential. Vor allem müssen sich EU- und Nato-Staaten bewusst werden, dass sie längst Teil russischer Kriegsführung sind: Im militärischen Denken Russlands werden moderne Kriege nicht mehr formal erklärt. Vielmehr stellen sie sich als Realität ein und werden auch mit nichtmilitärischen Mitteln geführt. Desinformation ist fester Bestandteil eines »mentalen Krieges«, in dem die Deutungshoheit über den Konflikt gewonnen werden soll. Parallel sind neben Cyberangriffen eine Ausweitung von Subversion und nachrichtendienstlichen Aktivitäten zu erwarten.
 

Außen- wie innenpolitische Machtdemonstration

Sabine Fischer

Moskaus Aggression gegen die Ukraine ist nicht innenpolitisch motiviert. Sie ist kein Versuch, den Mobilisierungseffekt der Krimannexion zu wiederholen. Vielmehr geht es darum, neo-imperialistische und revisionistische Ziele zu erreichen.
Aus der russischen Gesellschaft ist kurzfristig kein nennenswerter Widerstand zu erwarten. Der Staat hat mit seinen systematischen Repressionen zwei Ziele erreicht: er hat die wachsende protestwillige Minderheit im Land eingeschüchtert. Und er hat die Oppositionsstrukturen zerschlagen, die auf politischer Ebene und in der Zivilgesellschaft noch vorhanden waren. Größere Kundgebungen wie gegen die Annexion der Krim und den Krieg im Donbas 2014 und 2015 sind heute schwer vorstellbar. Die Ermordung von Boris Nemzow im Februar 2015, eines der Anführer der damaligen Proteste, wirkt im Rückblick wie ein düsteres Omen auf die jetzige Situation.
Andererseits wird dieser Krieg keine Mobilisierungswirkung entfalten. In der russischen Gesellschaft sind die Traumata aus zwei Tschetschenienkriegen, dem Afghanistankrieg und dem Zweiten Weltkrieg nach wie vor präsent. Insbesondere die Erinnerung an Letzteren ist systematisch in ein »defensives« Propagandanarrativ eingebaut worden, das auch jetzt gezielt eingesetzt wird. Ziel der russischen Spezialoperation, so Putin, sei die »Entnazifizierung« der Ukraine. Russland verteidige sich gegen eine vom Westen gesteuerte »faschistische Bande«. Ohne dieses Narrativ dürfte es schwierig werden, die russische Bevölkerung auf Dauer für den Feldzug einzunehmen. Sollte es in den nächsten Wochen zu größeren Verlusten der russischen Armee kommen, wird dies im Innern des Landes vertuscht werden – ähnlich wie die Zahl der Gefallenen im Donbas 2014 und 2015.
Repressionen werden weiter zunehmen. Das zeigt das harte Vorgehen gegen die wenigen Menschen, die am ersten Tag der Aggression in Moskau und anderen Städten auf die Straße gingen. Aber auch die strikte Zensur und Verfolgung unabhängiger Medien werden weiter zunehmen. Die landesweit ausgestrahlte Sitzung des Nationalen Sicherheitsrates zur Anerkennung der »Volksrepubliken« am 21. Februar war eine Demonstration der Allmacht Putins gegenüber den Führungsspitzen von Regierung, Parlament und Sicherheitsdiensten. Der russische Präsident hat die teilweise stark verunsichert wirkenden Mitglieder des Sicherheitsrats zugleich in kollektive Haftung für den Angriffskrieg genommen – ebenso wie den belarussischen Machthaber Lukaschenko, der endgültig nur mehr ein williges Instrument der russischen Politik ist.
Der Krieg gegen die Ukraine könnte mittelfristig durchaus destabilisierend auf die russische Autokratie wirken. Kurzfristig ist das jedoch kaum zu erwarten. Die Rede vom Anfang des Endes der Putinschen Herrschaft, die jetzt verschiedentlich zu hören ist, mag deshalb berechtigt sein. Die Ukraine, die gerade von russischen Panzern überrollt wird, rettet sie jedoch nicht.
 

Russischen Krieg gegen Zivilbevölkerung verhindern

Janis Kluge

Mit dem russischen Angriff auf die gesamte Ukraine ist das schlimmste denkbare Szenario in der aktuellen Russlandkrise Wirklichkeit geworden. Trotz der militärischen Übermacht Russlands ist gegenwärtig noch unklar, welchen Verlauf der Krieg in den nächsten Tagen nehmen wird. Angesichts des erbitterten ukrainischen Widerstands muss mit einer dramatischen Ausweitung der russischen Luftangriffe gerechnet werden, die zahlreiche zivile Opfer in der Ukraine fordern würde.
Bislang war die Strategie des Westens, in Abstufungen zu sanktionieren, um dem russischen Präsidenten Auswege aus der Eskalation zu lassen. Drei Argumente sprechen nun dafür, ohne Zeitverzug maximale Sanktionen einzuleiten. Erstens ist nicht ausgeschlossen, dass härteste Sanktionen den Ausgang des Krieges noch beeinflussen können. Zweitens hat der Westen mit der Sanktionsdrohung in den vergangenen Wochen seine ganze Glaubwürdigkeit in die Waagschale geworfen, um einen Krieg gegen die Ukraine zu verhindern. Bleibt es bei punktuellen Maßnahmen, ist nicht nur die Glaubwürdigkeit der Sanktionspolitik beschädigt, sondern auch diejenige jedweder kostspieligen Außenpolitik. Drittens ist der Krieg gegen die Ukraine ein Präzedenzfall, aus dem auch Peking eigene Lehren ziehen dürfte.
Bei den Sofortmaßnahmen ist entscheidend, dass ihre Wirkung unmittelbar eintritt. Das gilt vor allem für Finanzsanktionen. Die EU sollte gemeinsam mit den USA alle großen russischen Banken vom internationalen Zahlungsverkehr abschneiden. Auch wenn ein Ausschluss von SWIFT dem wenig hinzufügen würde, sollte dieser Schritt jetzt folgen, um Einigkeit im Westen herzustellen. Durch ein Einfrieren der russischen Zentralbankreserven, von denen knapp die Hälfte im Zugriff westlicher Jurisdiktionen liegt, lässt sich der finanzielle Spielraum des russischen Regimes einengen. Sofortige Wirkung kann auch das Abschalten von Software- und Online-Dienstleistungen für russische Staatsunternehmen entfalten.
Diese Sanktionen werden für den Westen kostspielig sein. Russland wird auf die Sanktionen reagieren, allerdings ist sein Repertoire eingeschränkter. Zudem sind bei den meisten Gegensanktionen die Kosten für Moskau mindestens ebenso so hoch wie jene für die westlichen Staaten. Beispielsweise könnte Russland den Export bestimmter Rohstoffe begrenzen. Für Deutschland wäre mittelfristig vor allem ein Stopp von Erdgas-Lieferungen problematisch. Ein europäischer Notfallplan für den Winter 2022/2023 ist insofern dringend erforderlich. In einem Extremszenario könnte Moskau zudem westliche Investoren in Russland enteignen. Der Bestand deutscher Direktinvestitionen in Russland beläuft sich derzeit auf rund 20 Milliarden US-Dollar. Allerdings sind auch russische Investoren international exponiert, weshalb eine solche Maßnahme für Moskau ebenfalls mit großen Risiken behaftet wäre.
 

Die umfassende Invasion als Worst Case für die Ukraine

André Härtel

Die ukrainische Führung hat bis zum Tag der russischen Invasion alles versucht, um Panik im Land zu vermeiden, Russland keinen Anlass für eine neuerliche Intervention zu geben und neue diplomatische Initiativen anzuknüpfen. Außerdem hat sich Präsident Selenskyj stark darum bemüht, die ökonomischen Folgen der Krise über Steuersenkungen und die Ausrufung eines »Ökonomischen Patriotismus« zu lindern.
Im politischen Spektrum der Ukraine ist eine neue Geschlossenheit zu beobachten, die angesichts der Bedrohung und des nun erfolgten Angriffs Russlands auch notwendig ist. Einen Schulterschluss vollzogen alle Parlamentsfraktionen, die eine »Koalition der Verteidigung« ankündigten, aber auch Selenksyj und sein Vorgänger Poroschenko. Es wird interessant sein, zu verfolgen, ob die wichtigsten Oligarchen der Ukraine, beispielsweise Rinat Achmetov und Igor Kolomoiskij, wie schon 2014 eine wichtige Rolle bei der Verteidigung des Landes spielen wollen und können. Pro-russische Kräfte in der Ukraine sind nun gezwungen, klar Position zu beziehen – es zeigt sich überdies, dass sie seit 2014 zu einem marginalen Faktor geworden sind.
Die Armee hegte bis zum Angriff die optimistische Hoffnung, dass Russland nur im Osten der Ukraine angreifen würde. Dies war eine Fehleinschätzung. Nun müssen sich die Streitkräfte, wie in Worst-Case-Szenarien befürchtet, einer Vollinvasion aus diversen Richtungen erwehren. Trotz der Aufrüstung der ukrainischen Armee, besserem Training und acht Jahren Kriegserfahrung steht zu befürchten, dass die Ukraine dem Druck der russischen Armee nicht lange standhalten kann.
So bleiben der ukrainischen Führung im Wesentlichen zwei realistische Optionen: die Niederlage durch das Zurückdrängen des Feindes um Tage hinauszuzögern und damit Russlands Kalkül eines schnellen Sieges zunichtezumachen. Dies würde der russischen Führung großen außen- und auch innenpolitischen Schaden zufügen und das russische Narrativ einer sehr kurzen »Spezialoperation« konterkarieren. Doch ist diese Option mit dem Risiko hoher Verluste und Zerstörungen in der Ukraine verbunden. Eine andere Möglichkeit wäre die Bitte an Moskau, schnell in Verhandlungen einzutreten, wobei auch hier anhaltender und vor allem erfolgreicher militärischer Widerstand der Schlüssel wäre, um Russland zumindest von Maximalforderungen wie einem Regierungswechsel oder der Stationierung russischer Truppen abzubringen.
 

Stresstest für die Nato

Claudia Major

Die Nato betont, dass sie in der Ukraine militärisch nicht eingreifen werde. Ihre Aufgabe sei der Schutz der Alliierten, ihre Abschreckungs- und Verteidigungsmaßnahmen seien defensiver Natur (»preventive, proportionate and non-escalatory«). Dabei ist ein Übergreifen der militärischen Handlungen auf das Bündnisgebiet durch unintendiertes oder geplantes russisches Vorgehen nicht auszuschließen.
Das Bündnis muss nun verstärkt über konventionelle, hybride und nukleare Szenarien nachdenken. Putins Verweise auf »Konsequenzen […], die Sie in Ihrer Geschichte noch nie erlebt haben«, können als nukleare Drohung verstanden werden. Implizit hat Russland dies bereits durch Übungen mit atomwaffenfähigen Raketen am 19. Februar unterstrichen.
Bereits über die letzten Wochen hat das Atlantische Bündnis die Alarmbereitschaft erhöht, die Überwachung im See- und Luftraum intensiviert, sich mit Prüfaufträgen auf weitere Szenarien vorbereitet und neue Planungen verabschiedet, etwa die Aufstellung neuer multinationaler Kampftruppen in Rumänien. Diese Maßnahmen wurden mit den Beschlüssen der Nato-Sondersitzung am 24. Februar 2022 verstärkt: Die Nato-Verteidigungspläne wurden aktiviert, zusätzliche Land-, See- und Luftkräfte entlang der östlichen Grenze des Bündnisgebietes in höhere Alarmbereitschaft versetzt, die Kommandolinien angepasst, so dass der Nato-Oberbefehlshaber in Europa (SACEUR) nun mehr Entscheidungsgewalt über die ihm unterstellten Truppen hat.
Weitere Maßnahmen sind geplant. Auf der nächsten Nato-Sondersitzung am 25. Februar 2022 könnte die Nato-Russland-Grundakte aufgehoben werden. Diese betont unter anderem Grundprinzipien wie territoriale Integrität, sieht aber auch den Verzicht auf die dauerhafte Stationierung substantieller Kampftruppen in den neuen Mitgliedstaaten vor. Neben der politischen Botschaft würde eine solche Aufkündigung der Nato die Möglichkeit bieten, größere Verbände in den Territorien der am meisten exponierten Alliierten zu stationieren: im Nordosten (Baltikum, Polen) und Südosten (Rumänien, Bulgarien).
Neben dem Management der akuten Krise stellt sich schon jetzt die langfristig zu beantwortende Frage, wie die Nato in einer zukünftig konfrontativen Sicherheitsordnung in Europa mit Russland umgehen wird und welche Anpassungen im politischen, wirtschaftlichen, aber auch verteidigungspolitischen Bereich notwendig sein werden. Die Ablösung einer kooperativ-integrativen Ordnung durch eine konfrontative Ordnung, in der Russland militärische Mittel zur Durchsetzung seiner Interessen einsetzt, erfordert einen stärkeren Fokus auf Abschreckung und auf Verteidigung der Alliierten. Dazu gehört zum Beispiel eine Anpassung der Verteidigungsplanung angesichts veränderter russischer Truppenstationierung und Intentionen, und dazu wiederum sind zusätzliche Beiträge der einzelnen Staaten nötig.
 

Härteprobe für die Europäische Union

Nicolai von Ondarza

Die EU ist durch den russischen Angriff auf die Ukraine in ihren Grundfesten herausgefordert – als Friedensprojekt, als Verfechter einer multilateralen Weltordnung, in seiner Verantwortung für die Sicherheit seiner Mitglieder und in seiner Wirtschaftsordnung.
Als erste Reaktion hat die EU – in enger Abstimmung mit den USA, aber auch mit dem Ex-Mitglied Großbritannien – weitreichende Sanktionen gegen Russland erlassen. Die Union ist mit ihrem Binnenmarkt und als größter Handelspartner Russlands der zentrale Rahmen zur Durchsetzung dieser Sanktionen. Sie ist aber auch ein Vehikel, die Einigkeit des Westens aufrechtzuerhalten. So paradox es klingen mag: Die viel gescholtene Einstimmigkeitsregel hat die EU nicht daran gehindert, zweimal nacheinander innerhalb von weniger als 48 Stunden Sanktionen gegen Russland zu verhängen. Sie hat auch dazu geführt, dass sich selbst Staaten mit engen Beziehungen zu Russland wie Ungarn dem gemeinsamen Kurs angeschlossen haben. Viele mittel- und osteuropäische Staaten kritisieren aber auch Deutschland für seine Ablehnung von Sanktionen im Energiebereich oder dem Swift-Abkommen. Gleichsam wird die EU versuchen – so lange dies noch möglich ist –, die Ukraine wirtschaftlich zu unterstützen. Eine militärische Rolle wird die EU abgesehen von einer Unterstützung der Ukraine in der Cyberabwehr absehbar nicht spielen.
Eine zweite unmittelbare Herausforderung für die EU wird die Bewältigung der Sekundäreffekte des Krieges sein. Viele Menschen aus der Ukraine werden in der EU Schutz suchen. Gefordert sind schnelle humanitäre Hilfe, der Aufbau von Aufnahmekapazitäten und, mittelfristig, eine Regelung, wie diese Menschen innerhalb der EU verteilt werden können. Gleichzeitig muss sich die EU auf die Folgen vorbereiten, die der Krieg, aber auch die Sanktionspolitik für die eigene Wirtschaft haben wird. Die zu erwartenden massiven Auswirkungen auf die Gas- und Ölpreise werden der ohnehin hohen Inflation weiter Auftrieb geben – mit der Gefahr einer Destabilisierung der Eurozone. Falls es zu einer Beeinträchtigung der Energieversorgung kommt, sollten die EU-Staaten zusammenarbeiten, um möglichst mit ihrer gemeinsamen Marktmacht alternative Lieferungen sicherzustellen.
Mittel- bis langfristig gilt es, die Abhängigkeit von russischen Energieträgern und damit die Anfälligkeit massiv zu reduzieren. Dies stärkt langfristig die Green-Deal-Agenda, aber auch das Bemühen um alternative Importquellen. Auf der anderen Seite muss die EU die noch einmal gestiegene sicherheitspolitische Abhängigkeit von den USA mit einer deutlichen Stärkung europäischer militärischer Fähigkeiten abfedern. Hierfür braucht es die engstmögliche Koordination mit der Nato, aber auch Spielräume in den nationalen Haushalten, um notwendige Investitionen zu tätigen.

USA: Engagiert und eng mit Europa abgestimmt

Laura von Daniels, Marco Overhaus, Johannes Thimm

Die USA stehen wieder im Zentrum europäischer Sicherheit – trotz der angestrebten Hinwendung nach Asien. Für sie und ihre Verbündeten muss sich nun zeigen, wie wirksam ihre wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Instrumente gegenüber Russland sind und wie groß der innenpolitische Rückhalt für deren Einsatz ist.
Wie angekündigt hat Präsident Biden nach der russischen Invasion in die Ukraine Finanz- und Wirtschaftssanktionen nochmals verschärft, eng abgestimmt mit der EU und den anderen G7-Staaten. Neue US-Sanktionen zielen auf weitere Personen aus Putins Führungskreis und große private Finanzinstitutionen, nachdem bereits staatliche Entwicklungsbanken sanktioniert worden sind und der Handel mit russischen Staatsanleihen auf Primär- und Sekundärmärkten blockiert wurde. Die Maßnahmen werden breiteren Teilen der russischen Bevölkerung die Kosten der Kriegshandlungen vor Augen führen. Besonders verheerende Folgen für die russische Wirtschaft werden langfristig Verbote von Technologie-Exporten haben. Kurzfristig sind jedoch weitere Maßnahmen erforderlich. Bisher wartet Biden aus Rücksicht auf Europa noch ab mit dem Ausschluss Russlands vom SWIFT-Abkommen. In den USA wächst jedoch der politische Druck, entsprechenden ukrainischen Forderungen nachzugeben.
Obwohl die Ukraine kein Nato-Mitglied ist, haben die USA seit 2014 erhebliches politisches und sicherheitspolitisches Kapital in das Land investiert, unter anderem durch Solidaritätsbekundungen und Waffenlieferungen. Sollte sich der Krieg in der Ukraine länger hinziehen oder in einer »zermürbenden Besatzung« (US-Präsident Biden) münden, stünde Washington vor der Frage, ob es seine bisherige militärische Unterstützung für die ukrainische Regierung aufrechterhalten soll. Dies könnte gegebenenfalls dazu dienen, Einfluss auf eine etwaige »Nachkriegsordnung« zu nehmen.
Washington hat in den letzten Wochen seine militärischen Beiträge zum Schutz der Nato bereits deutlich aufgestockt. Ein Risiko bleibt für die US-Regierung dabei, ob China die Spannungen in Osteuropa ausnutzt, um beispielsweise den Druck auf Taiwan zu verstärken.
Innenpolitisch hat die Biden-Regierung derzeit einigen Handlungsspielraum. Wichtige Stimmen beider Parteien drängen darauf, den Druck auf Russland noch weiter zu erhöhen, doch in der Krise liegt die Initiative beim Präsidenten. In der Minderheit sind populistisch-konservative Republikaner, die argumentieren, dass der Krieg in der Ukraine amerikanische Interessen nicht tangiere und die wirtschaftlichen Kosten nicht wert sei. Allerdings lehnt die US-Bevölkerung bislang mehrheitlich eine aktive Rolle der USA in der Ukraine ab. Höhere Energie- und Benzinpreise könnten dazu führen, dass die Kritik am amerikanischen Engagement zu einem Streitpunkt bei den Zwischenwahlen wird und die derzeitige Einigkeit erodiert.
 

Zeit für den Austausch mit China

Nadine Godehardt, Hanns Günther Hilpert

Wie China den russischen Angriff auf die Ukraine bewertet, ist derzeit nicht leicht einzuschätzen. Bislang gibt es keine klare Stellungnahme der chinesischen Staats- und Parteiführung, es wurden lediglich bekannte Positionen wiederholt: China nehme die Sicherheitsbedenken aller Länder – inklusive der Russlands – ernst; Amerika verhalte sich wie ein Kriegstreiber; die nationale Souveränität und territoriale Integrität aller Länder – inklusive der Ukraine – müsse gewahrt werden.
Ausdrücklich wird von offizieller Seite betont, dass die Ukraine nicht mit Taiwan zu vergleichen sei. Im Unterschied zur Ukraine, die als unabhängiger Staat angesehen wird, handele es sich bei Taiwan um einen historischen Teil Chinas. Dabei mag der russische Angriff auf die Ukraine für bestimmte Kräfte durchaus ein interessanter »Modellfall« für die chinesischen Taiwan-Aspirationen sein. Aber diese Stimmen sind in der Minderheit und repräsentieren nicht die offizielle Sichtweise Pekings. Um diese chinesische Minderheitsposition nicht unnötigerweise aufzuwerten, sollten es deutsche und europäische Stimmen darum auch möglichst vermeiden, eine inhaltlich-logische Verbindung zwischen der Ukraine und Taiwan zu konstruieren. Schon vor dem russischen Angriff hat die Sprecherin des chinesischen Außenministeriums Hua Chunying Chinas strikte Ablehnung internationaler Sanktionen gegen Russland formuliert. Offen ist zum jetzigen Zeitpunkt, inwiefern China Russland über bereits beschlossene Zusagen hinaus wirtschaftlich unterstützen wird. Eine zusätzliche Unterstützung Moskaus würde die EU-China-Beziehungen jedenfalls nachhaltig belasten.
Gegenwärtig scheint sich Peking auf dem Kurs eingerichtet zu haben, das Vorgehen Russlands zu akzeptieren und nicht zu verurteilen, gleichzeitig aber die Situation in der Ukraine sowie die Reaktionen der USA und Europas genauestens zu beobachten. Da der innere Führungszirkel der Kommunistischen Partei Chinas (KPCh) anscheinend noch keine eindeutige Leitlinie vorgegeben hat, ist dies ein günstiger Zeitpunkt für Deutschlands und Europas außenpolitische Akteure, den direkten Austausch mit Peking zu suchen. So könnte die deutsche Bundesregierung zum einen ihre Position zum russischen Angriff auf die Ukraine direkt vermitteln und Peking zum anderen dazu auffordern, sie in ihrer Haltung gegenüber Russland zu unterstützen. Deutschland sollte seine politische Hebelwirkung gegenüber China nicht unterschätzen, gerade auch vor dem Hintergrund der Entscheidung, das Genehmigungsverfahren für Nord Stream 2 vorerst zu stoppen. Diese Entscheidung dürfte in Peking überrascht haben.

Russlands völkerrechtliche Argumentation

Christian Schaller

Der bewaffnete Angriff Russlands auf die Ukraine stellt eine schwere Verletzung des völkerrechtlichen Gewaltverbots nach Artikel 2 Ziffer 4 der UN-Charta dar. Bereits mit der Anerkennung der selbsternannten »Volksrepubliken« Luhansk und Donezk hatte Russland gegen Völkerrecht verstoßen. Für die Führung in Moskau spielen völkerrechtliche Erwägungen als Entscheidungsmaßstab offenbar keine Rolle. Gleichwohl bedient sich der Kreml der Sprache des Völkerrechts, um seinem Handeln Legitimität zu verleihen. Die Ansprachen des Präsidenten vom 21. und 24. Februar spiegeln dieses Bemühen wider. Vier zum Teil miteinander verknüpfte Argumentationsansätze sind erkennbar.
Erstens behauptet Präsident Putin, man habe die »Gräueltaten« und den »Völkermord« an Millionen Menschen im Donbas Einhalt gebieten müssen. Dass Russland das Recht in Anspruch nimmt, eigene Bürger und Landsleute im Ausland zu schützen, ist unter anderem Bestandteil der russischen Militärdoktrin. Insoweit stützt sich Moskau allerdings nicht auf internationale Normen und Prinzipien, wie etwa auf das Konzept der Responsibility to Protect, sondern auf die eigene Verfassung.
Zweitens beruft sich Russland auf die Kooperationsvereinbarungen mit den beiden »Volksrepubliken« vom 21. Februar. Diese Begründung läuft auf die Behauptung hinaus, dass die Verlegung russischer Truppen in die betreffenden Gebiete in der Ostukraine auf Anforderung und mit Zustimmung der dortigen Behörden erfolgt sei.
Drittens konstruiert der Kreml einen Fall kollektiver Selbstverteidigung, nämlich der Verteidigung der beiden »Volksrepubliken« gegen einen bewaffneten Angriff durch die Ukraine. In diesen Kontext ordnet sich auch die Aussage Präsident Putins ein, Russland werde die Ukraine »demilitarisieren und entnazifizieren«.
Viertens spricht Präsident Putin von einer fundamentalen Bedrohung Russlands durch den Westen, vor allem in Gestalt der Nato-Osterweiterung, unter Einbindung des »Regimes« in Kiew. Die Argumentation zu diesem Punkt gibt am meisten Anlass zu Besorgnis. Die USA und ihre westlichen Partner hätten nach dem Zerfall der Sowjetunion umgehend versucht, Russland »fertigzumachen und zu vernichten«. Für Russland sei es »eine Frage von Leben und Tod«. Es bestehe eine sehr reale Bedrohung für die Existenz des russischen Staates, der Westen habe die rote Linie nun überschritten. Daher habe Russland die Entscheidung getroffen, im Einklang mit Artikel 51 der UN-Charta – also in Ausübung des völkerrechtlichen Selbstverteidigungsrechts – militärische Maßnahmen einzuleiten. Unabhängig davon, dass die Begründung für die Inanspruchnahme dieses Rechts sachlich nicht trägt, zeigt sich, dass Russland hier einem extrem weiten Verständnis präventiver Selbstverteidigung folgt, das vom Völkerrecht in keiner Weise gedeckt wird.

 

Mehr dazu finden Sie in unserem Fokusthema »Krieg in der Ukraine«.

Die Indische Union ist ein zentraler Partner der deutschen und europäischen Außen­politik im Indo-Pazifik. Die Leitlinien der Bundesregierung aus dem Herbst 2020 und der Koalitionsvertrag vom November 2021 betonen die Wichtigkeit eines Ausbaus der Beziehungen zu Indien. Um das gemeinsame Anliegen einer multilateralen und regel­basierten Ordnung im Indo-Pazifik voranzutreiben, sollten beide Seiten – neben der Vertiefung ihrer bilateralen Beziehungen – ihre Zusammenarbeit auf Drittstaaten aus­weiten. Solche Dreieckskooperationen könnten auch eine qualitativ neue Phase in der strategischen Partnerschaft zwischen Deutschland und Indien einläuten.

Since Brexit, the United Kingdom (UK) has been increasing its focus on bilateral rela­tions with EU member states, in particular in the field of foreign and security policy. One year after the end of the transition period, London has achieved its first successes: The UK has won over Germany and a number of European Union (EU) member states in its efforts to deepen bilateral relations and has agreed on new coordination structures. In order to demonstrate their importance to European security, the Brit­ish have engaged intensively in crisis situations, such as the one on the Polish/Lithua­nian EU external border with Belarus as well as the Russian military build-up around Ukraine. The EU, on the other hand, has no interest in this bilateralisation. Instead of insisting on a standard third-country model that does not suit London and faced with the possible return of a large-scale war in Europe, the EU and the UK should urgently work towards a joint security partnership.

In der Außen- und Sicherheitspolitik setzt das Vereinigte Königreich (VK) nach dem Brexit auf eine Bilateralisierung seiner Beziehungen zu den Mitgliedstaaten der EU. Ein Jahr nach dem Brexit hat das VK erste Erfolge erzielt: Neben Deutschland hat es eine Reihe von EU-Staaten für eine Vertiefung der bilateralen Beziehungen gewonnen und mit diesen neue Koordinationsstrukturen verein­bart. Gleichzeitig haben sich die Briten in Krisensituationen wie an der polnisch / litaui­schen EU-Außengrenze zu Belarus und in der Ukraine intensiv engagiert, auch um ihre Bedeutung für die europäische Sicherheit zu demonstrieren. Die EU kann an einer solchen Bilateralisierung kein Interesse haben. Statt auf einem normalen Dritt­staaten-Modell zu beharren, das für London nicht passt, und angesichts der zurückkehrenden Kriegsgefahr in Europa sollten die EU und das VK auf eine neue Sicherheitspartnerschaft hinarbeiten.

Auf die Machtübernahme der Taliban haben die zentralasiatischen Nachbarn Afgha­nistans überwiegend pragmatisch reagiert. Für die autokratisch regierten, säkularen Staaten an der Peripherie des ehemaligen sowjetischen Imperiums stehen die wirt­schaftliche Zusammenarbeit mit dem südlichen Nachbarn und eine dafür notwendige rasche Stabilisierung der humanitären und politischen Verhältnisse im Vordergrund des Interesses. Folgt man offiziellen Darstellungen, so wird Zentralasiens gefestigte Säkularität durch den Islamismus der Taliban nicht herausgefordert. In den sozialen Medien zentralasiatischer Länder dagegen erscheint das islamische Emirat der Tali­ban als politisches Gegenmodell, dessen Bewertung umso positiver ausfällt, je größer die diskursiven Freiräume in den einzelnen Staaten sind und je offener die Regierungs­politik selbst den Taliban begegnet. Dies offen­bart einen Trend hin zu islamistisch inspirierten Identitätsbildungen, den Zensur und Repression kaum aufhalten werden.

Prioritäten, Konfliktstrukturen und Ideen für die Zukunft des Multilateralismus

The Covid-19 pandemic has greatly reduced international travel. The economic, social and human consequences of border closures and travel restrictions cannot be fully estimated yet, but they are dramatic. The gap is widening between countries of the Global North, which want to control travel and prevent unregulated mobility, and those of the Global South, which are demanding more legal mobility for their citizens. The freedom to travel is a desirable good that all should be able to access, and is also the object of political negotiations. Unilateral decisions should be complemented or superseded by international agreements between countries about common rules and procedures for a trust-based system. In the meantime, countries should modernise their visa processes and build digital identification systems that create trust. This applies to Germany as well, especially since the coalition government has decided to speed up the issuing of visas.

Die Steuerung irregulärer Migration ist zu einem Schwerpunkt der Beziehungen zwischen der EU und der Türkei geworden. Zwei Sichtweisen dominieren in der euro­päischen Diskussion über dieses Thema: eine »fürsorgliche«, die sich auf das Wohl­ergehen der Flüchtlinge konzentriert, und eine »besorgte«, deren Fokus auf der Sicher­heit der EU-Außengrenzen und den Ängsten europäischer Bürger liegt. Ein Faktor wird in den europäischen Debatten über Migration weitgehend übersehen: die wachsende Unzufriedenheit der türkischen Bevölkerung mit den sozialen und politischen Verhältnissen im eigenen Land. Schließlich nimmt die Türkei weltweit am meisten Flüchtlinge auf und hat dabei gleichzeitig mit einer schweren Wirtschafts­krise und einer festgefahrenen Regierung zu kämpfen. Die migrationspolitische Zusam­men­arbeit von EU und Türkei wird nur dann langfristig Früchte bringen, wenn dieser wach­senden Unzufriedenheit Rechnung getragen wird. Denn weder die Förderung der Rechte von Flüchtlingen in der Türkei noch eine verlässliche Sicherheitskoopera­tion sind auf Dauer ohne die Akzeptanz der türkischen Aufnahmegesellschaft mög­lich. Im Hinblick darauf sollte die EU der Türkei ihre Absicht signalisieren, mehr Flücht­linge aufzunehmen, und die Integrationsbemühungen vor Ort proaktiver unterstützen.

Am 1. Februar 2022 präsentierte Amnesty International einen umfassenden Bericht, in dem es Israel vorwirft, an den Palästinenserinnen und Palästinensern Apartheid zu verüben und damit ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu begehen. Der Am­nesty-Bericht reiht sich ein in eine Serie von Publikationen palästinensischer, israe­lischer und internationaler Menschenrechtsorganisationen, die in Israel bzw. den palästinensischen Gebieten nunmehr die Schwelle zur Apartheid überschritten sehen. Dabei gehen die Meinungen in den einzelnen Berichten darüber auseinander, in wel­chem Gebiet solche Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen werden. Die Bundesregierung sollte sich den Apartheid-Vorwurf nicht ohne sorgfältige Prüfung zu eigen machen, die gravierenden Menschenrechtsverletzungen, die der Amnesty-Bericht dokumentiert, aber ernst nehmen. Daraus erwachsen Deutschland allein schon auf Basis der Genfer Konventionen direkte Rechtspflichten.

Endlich! Nachdem die Münchener Sicherheitskonferenz (MSC) 2021 pandemiebedingt nur virtuell stattgefunden hatte und angesichts der international vielfach angespannten Lage schien die sicherheitspolitische Gemeinde umso begieriger, am vergangenen Wochenende wieder persönlich in München zusammenzutreffen. Von VN-Resolution 1325 bis nuklearer Abschreckung, Weltraum bis Klimawandel und Künstlicher Intelligenz – die Agenda des Hauptprogramms und der Nebenveranstaltungen deckte alles ab.

Doch wie kaum eine MSC in den Jahren zuvor, wurde die 2022er Ausgabe von einem Thema dominiert. Die von Russland angefachte Krise um die Ukraine warf die alte machtpolitische Frage auf: Gibt es Krieg oder Frieden in Europa? Zwar haben sich die Mittel verändert: Russland will die Ukraine auch im Cyberbereich mit Fake news und wirtschaftlichem Druck in die Knie zwingen. Umgekehrt drohen die USA, die anderen Nato-Staaten und die Europäische Kommission damit, Russlands Wirtschaft effektiv von Weltmärkten abzuschneiden, wenn es zu einer weiteren Eskalation kommt. Letztendlich ging es in München aber im Kern um traditionelle militärische Mittel: um jene bis zu 190.000 Truppen, die Russland in einem Halbkreis um die Ukraine zusammengezogen hat. Durch dieses klassische militärische Bedrohungsmanöver ist es Moskau gelungen, Europa eine Debatte über seine hinreichend definierte Sicherheitsordnung aufzuzwingen. Sollte Putins Hauptziel allerdings die Spaltung der transatlantischen Gemeinschaft gewesen sein, ist ihm dies misslungen. Während die MSC noch 2020 »Westlessness« heraufbeschwor, bemühten sich diesmal alle Redner des »verlorenen« Westens, die Einheit, Stärke und Entschlossenheit des Bündnisses zu betonen. Es gehe ums Grundsätzliche: ob eine liberale Ordnung, Demokratie, Freiheit und Selbstbestimmung als wichtigste Grundsätze auf dem europäischen Kontinent bewahrt werden und von dort aus weiter auf die Welt ausstrahlen könnten.

Es mutet einerseits als Anachronismus an, dass so alte Themen wie militärische Gewalt und Geschlossenheit des Westens (ob nun beschworen oder angezweifelt) wieder zum Leitmotiv der MSC wurden. Andererseits scheint diese Herausforderung aber auch geeignet, dem Gefühl der »Helplessness«, wie es die MSC dieses Jahr in den Mittelpunkt stellte, entgegenzuwirken. Seit dem erneuten Beginn der Eskalation um die Ukraine zeigten die Europäer und die westliche Allianz insgesamt, dass sie, wenn notwendig, einen Sprint hinlegen können. Entscheidungen treffen, Maßnahmen koordinieren und umsetzen – das alles gelang in kürzester Zeit. Aber wie sehen sie im Zweifel auf der Langstrecke aus, wenn Putin den Konflikt immer wieder rauf und runterfährt und den Westen zermürbt?

Alte Machtpolitik, neue Bedrohungen

Die akute Kriegsgefahr in Europa hat viele andere ebenso wichtige Themen verdrängt: von Klimawandel über neue Technologien bis zur feministischen Außenpolitik. Die aktuelle Russland-Krise prägte daher auch drei andere bleibende Eindrücke der Konferenz:

Von München ging erstens ein deutliches Zeichen der Blockbildung zwischen liberalen Demokratien und Autokratien aus. Die russische Delegation blieb erstmals seit 1991 demonstrativ fern. Auch hochrangige chinesische Offizielle nahmen nur virtuell teil. Dies war umso bemerkenswerter, nachdem Putin gerade erst bei der Eröffnung der Olympischen Spiele die Allianz mit China gefeiert hatte und Peking ihm demonstrativ den Rücken bei seinen Forderungen gegenüber Europa und den USA stärkte. Bei der MSC blieb der Westen also weitgehend unter sich, mit einer bemerkenswert hohen Zahl an hochrangigen politischen Vertretern: Kamala Harris, Boris Johnson, Olaf Scholz, Ursula von der Leyen, Jens Stoltenberg und viele andere mehr. Die Gefahr der Entfremdung zwischen dem westlichen Bündnis einerseits und China sowie Russland andererseits ist damit gewachsen. Allerdings ist auch zu vermerken, dass der chinesische Außenminister Wang Yi in seiner virtuellen Zuschaltung die Bedeutung des Völkerrechts und der nationalen Souveränität betonte – was durchaus als Warnung an Russland verstanden werden konnte.

Mit dieser unklaren Positionierung verstärkte China zweitens den Eindruck, nach wie vor der »Elefant im Raum« zu sein, der als zentrale außenpolitische Herausforderung für die USA und auch für Europa alle anderen Politikfelder mitbestimmt, aber dessen Bewegungen und Lautäußerungen viele Unklarheiten darüber lassen, was seine wirklichen Absichten sind. Ist China bereit, für ein Bündnis mit Russland die Wirtschaftsbeziehungen zum Westen zu gefährden? Fühlt es sich stark genug, die USA offen herauszufordern? Strebt es eine bipolare Weltordnung an, in der es eine der Blöcke dominiert, oder fühlt es sich nach wie vor dem Konzept der Multipolarität verpflichtet? Und was bedeutet dies für die China-Strategien der USA und Europas? Für die Diskussion derartiger Fragen blieb bei der MSC verhältnismäßig wenig Zeit. Die USA wissen allerdings, dass China ganz genau beobachtet, wie sehr der Westen mit Blick auf die Ukraine bereit ist, seine Prinzipien zu verteidigen. Daraus lassen sich Schlüsse ziehen, wie die USA auch in anderen internationalen Konfliktfragen, etwa Taiwan, agieren könnten. Die aktuelle Krise um die Ukraine verdrängt zwar momentan China vom ersten Platz der sicherheitspolitischen Prioritätenliste der Biden-Administration – aber das Thema wird mit voller Wucht zurückkehren.

Europa und der Westen haben drittens nicht den Luxus, sich die Herausforderungen auszusuchen: Sie finden nicht nur parallel statt, sondern erfordern teils unterschiedliche Analyseraster, um sie zu erkennen, und verschieden Ansätze, um sie zu meistern. Je nach Bedrohung ist eine andere »Grammatik der Macht« gefordert. Die aktuelle Russlandkrise und denkbare Konflikte im indopazifischen Raum erfordern schnelles Krisenmanagement und entschlossenes Handeln, einschließlich militärischer Optionen. Geht es darum, die Klimakrise zu bewältigen, im internationalen Innovationswettbewerb mitzuhalten oder ethische Standards für den Einsatz neuer Technologien und künstlicher Intelligenz zu vereinbaren, reichen die klassischen Ansätze nicht mehr aus. Hier müssen Europa und die USA ihre wieder gefundene Geschlossenheit und ihren Einfluss nutzen, um in multilateralen Formaten China und andere Länder zur Kooperation zu bewegen. Und sie müssen selbst innovativ bleiben: sowohl bei Spitzentechnologien, aber auch mit Blick auf Regulationsmechanismen im technischen, militärischen und politischen Bereich.

Ableitungen für die neue Nationale Sicherheitsstrategie

Deutschland sieht sich in dieser neuen Welt drei unterschiedlichen Anforderungen ausgesetzt:

Erstens die Fähigkeiten weiterzuentwickeln, auf die seine Anziehungskraft und sein internationaler Einfluss aufbauen: ein dichtes Netz an globalen Wirtschaftsbeziehungen, die Pflege von Interdependenzen, die stete Dialogbereitschaft, das Engagement in multilateralen Institutionen und die Bereitschaft, durch Finanzzuschüsse die EU zu stabilisieren sowie nachhaltige Entwicklung zu fördern.

Zweitens sich  umfassender für eine Welt zu rüsten, in der  klassische Machtpolitik dominiert, diese Macht aber mit neuen und diversen Mitteln angewandt wird: sie reichen von wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen über Cyberangriffe und Fake news bis zur Drohung mit beziehungsweise dem Einsatz von militärischer Gewalt.

Und drittens Analyseraster und Instrumente zu entwickeln, um den internationalen Kurs mit zu bestimmen, in dem die Grenzen zwischen Krieg und Frieden, innen und außen, zivil und militärisch, staatlich und privat immer mehr verwischen.

Diesen drei Anforderungen gerecht zu werden, sie auszubalancieren und zu priorisieren, wird die zentrale Aufgabe der noch zu schreibenden Nationalen Sicherheitsstrategie Deutschlands sein.

Chinese foreign policy is at the crossroads of regional interests and global power rivalry in the Middle East, especially in Iran. China’s interests in the Middle East increasingly collide with those of the US, which has brought about a significant re-orientation of Chinese for­eign policy on this region. Beijing is increasingly concerned with balanc­ing US influence in the region. Relations with Iran offer China various possibilities for balancing US influence. A decisive factor for China’s Iran policy are its regulatory ideas aiming to establish equality of influence between the major global powers in a given region, in this case the Middle East. Chinese discourse underpins the shifts in Chinese foreign policy in which hard or soft balancing is increasingly becoming a feature of a “geo-politi­cised” regional policy. This geostrategic regional policy with regard to Iran shows that China is gaining influence there at the expense of the United States. German and European actors need a deeper understanding of China’s balancing policy. This would enable Germany and the EU to correctly assess and also question the rhetoric of the Chinese leadership. On this basis, Germany and the EU should adjust their engagement in Iran, especially with regard to the Iranian nuclear weapons issue. More­over, the new German government should ensure that foreign policy actions in third countries are comprehensive and coordinated with the EU so as to meet the challenges posed by China. Such coordination must also be pursued within the transatlantic framework.

Since the United States withdrew from Afghanistan in August 2021 and the Taliban took power in the country, the local branch of Islamic State (IS) – the so-called Khorasan Province – has carried out dozens of attacks on Taliban “security forces” and civilians, resulting in hundreds of deaths. Many attacks have been in the old IS stronghold of Nangarhar in eastern Afghanistan and in the capital, Kabul, but the jihadists have also been active in Kandahar, Kunduz and Kunar. The latest terrorist acts demonstrate the enormous challenge that IS poses for the Taliban. Owing to a lack of funds, personnel and structures, the latter is unable to exercise effective con­trol over all Afghan territory and significantly weaken IS. In fact, there is a danger that these shortfalls will allow IS to expand its terrorist activities beyond Afghani­stan. While the neighbouring states of Pakistan, Iran, Uzbekistan and Tajikistan are particularly at risk, Europe, too, could become a target.

As diplomatic initiatives have thus far failed to achieve the objective of a complete, verifiable, and irreversible denuclearization of the Demo­cratic People’s Republic of Korea (DPRK), and given that a military solution is generally considered to be unfeasible, sanctions have become the central instrument of the international community in dealing with the threat from North Korea. While inherently linked to and built upon the respective resolutions of the UN Security Council, the EU’s sanctions regime against North Korea succeeds the former in terms of quantity and quality, constituting the most comprehensive sanctions regime of the EU currently in operation. Since its inception in 2006, the EU’s sanctions regime against the DPRK developed in several episodes, which are built upon different logics and objectives: coercion, constraining, signaling. The political explanation for the EU’s decision to adopt autonomous sanc­tions results from a set of interrelated factors, most notably the general sup­port for sanctions as an adequate tool for EU member states to use against North Korea, the influence of powerful member states, namely Germany, France, and (before Brexit) the UK, pushing for the imposition of autonomous EU measures, the lack of diplomatic engagement and eco­nomic interest, as well as third party pressure. While sanctions will remain an important aspect of the EU’s North Korea strategy in the foreseeable future, it is in Brussels’ interest to supplement its sanctions-based strategy with more proactive initiatives vis-à-vis North Korea, as the current approach has distinct negative strategic implications for the EU.

Im Ukrainekonflikt tritt die europäische Abhängigkeit von russischem Erdgas akut zu Tage. Besonders Deutschland sieht sich dem Vorwurf der Erpressbarkeit ausgesetzt. Schließlich werden hierzulande mehr als die Hälfte des Erdgasbedarfs von Russland gedeckt. Längst werden in der EU alternative Lieferquellen diskutiert. An dieser Stelle sollte auch über eine intensivierte Energiezusammenarbeit mit den Anrainern des östlichen Mittelmeers nachgedacht werden – ohne dabei den Fehler zu begehen, auf den Diskussionsstand des Jahres 2014 zurückzukehren. Damals hatte Russland gerade die Krim annektiert. Die Europäische Kommission pries die Erdgasvorkommen im östlichen Mittelmeer als alternative Versorgungsquellen an. Verwirklicht werden konnte diese Perspektive jedoch nicht: Als zu teuer und aufwendig stellte sich der Bau adäquater Transport-Infrastrukturen wie die EastMed Pipeline heraus, zu politisch brisant der bis heute ungelöste Zypernkonflikt sowie der griechisch-türkische Streit um Seegrenzen und maritime Wirtschaftszonen. Hinzu kommt, dass verschärfte Klimaziele die energiewirtschaftlichen Rahmenbedingungen in den vergangenen Jahren verändert haben. Doch während das Thema Erdgas im östlichen Mittelmeer an Relevanz verloren hat, nimmt der regionale Ausbau erneuerbarer Energien und zugehöriger Infrastrukturprojekte langsam Fahrt auf.

Die Suche nach Alternativen zu russischen Erdgaslieferungen

Mit Ausnahme Ägyptens, das Flüssiggas nach Europa liefern kann, spielt die östliche Mittelmeerregion bei der Suche nach Alternativen zu russischen Erdgaslieferungen derzeit keine Rolle. Den anderen Anrainern wie Israel und Zypern fehlt die Infrastruktur, um Gasvorkommen vom Meeresboden zu heben und in die EU zu transportieren. Auch der Bau einer Pipeline, die beispielsweise von den zyprischen Erdgasfeldern zu einem ägyptischen LNG-Terminal verliefe, würde noch Jahre dauern. Hinzu kommen klimapolitische Bedenken und offene Fragen hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit, die eine Förderung der Ressourcen auch auf lange Sicht unattraktiv erscheinen lassen.

Folgerichtig konzentrierte sich die Europäische Kommission in den vergangenen Tagen darauf, neben Ägypten in erster Linie mit Aserbaidschan, Katar, Norwegen und den USA Gespräche zu erweiterten Erdgasgeschäften zu führen. Dabei kann die EU auf ein breit gefächertes LNG-Terminalnetz setzen. Über dieses können größere Volumen an Flüssiggas in EU-Länder wie beispielsweise die Niederlande, Italien oder Griechenland eingeführt und über das transeuropäische Gasnetz verteilt werden. Die Problematik dabei ist jedoch, dass Flüssiggasimporte wegen der Preisexplosion auf internationalen Gasmärkten zurzeit ein kostspieliges Unterfangen darstellen. Außerdem würden die zusätzlichen Liefermengen nur schwerlich ausreichen, um den Ausfall von russischem Pipelinegas zu kompensieren. Die Suche nach Ausweichstrategien macht also darüber hinausgehende Überlegungen erforderlich.

Die Energiewende im östlichen Mittelmeer als Investition in die Energiesicherheit der EU

Mittel- bis langfristig stellt der Ausbau der erneuerbaren Energien innerhalb der EU und in partnerschaftlich verbundenen Drittstaaten das entscheidende Instrument dar, um die Abhängigkeit von russischem Erdgas zu verringern. Dadurch gewinnt die primär an den europäischen Klimazielen orientierte Energiewende in Europa auch aus geostrategischer Sicht an Bedeutung. Aktuelle Dynamiken im östlichen Mittelmeerraum bieten hier einen Anknüpfungspunkt. In puncto erneuerbarer Energien bauen Griechenland, Israel und Ägypten ihre Produktionskapazitäten zurzeit massiv aus. Auch in der Türkei und Zypern werden absehbar höhere Investitionen erwartet. Mithilfe von Unterwasserstromkabeln, die quer durch das östliche Mittelmeer verlaufen sollen, könnte der Stromhandel zwischen Europa und Israel mit dem EuroAsia Interconnector beziehungsweise Europa und Ägypten mit dem EuroAfrica Interconnector intensiviert werden – und somit auch die energiewirtschaftliche Kooperation mit zwei einflussreichen Akteuren der MENA-Region. Konzepte für die regionale Wasserstoffproduktion sowie den Wasserstoff-Transport aus dem arabischen Raum stecken zwar noch in den Kinderschuhen, könnten sich aber anschließen.

Mitte Januar sandte das US-Außenministerium ein richtungsweisendes Signal in die Region, indem es der für den Erdgastransfer vorgesehenen EastMed Pipeline die amerikanische Unterstützung aufkündigte. Die Zukunft der Region, heißt es in der Stellungnahme der US-Botschaft in Athen, liege vielmehr in Projekten, die den Ausbau erneuerbarer Energien begünstigten sowie die grenzübergreifende Zusammenarbeit im Stromsektor förderten. Als beispielhaft werden der EuroAsia und der EuroAfrica Interconnector hervorgehoben. Analog gab die Europäische Kommission eine Woche später bekannt, im Rahmen des Infrastrukturförderprogramms Connecting Europe Facility 657 Millionen Euro bereit zu stellen, um das Stromnetz Zyperns mittels eines Unterseestromkabels über Kreta ans europäische Festland anzubinden und somit einen Teilabschnitt des EuroAsia Interconnector mitzufinanzieren.

Angesichts dieser energiepolitischen Entwicklungen zeichnet sich eine Konstellation ab, in der die östliche Mittelmeerregion zwar nicht kurzfristig, dafür aber mittel- bis langfristig als Lieferant von Ökostrom und möglicherweise auch als Produktionsstätte und Transitraum für grünen Wasserstoff helfen kann, die problematische europäische Abhängigkeit von russischen Energierohstoffen zu überwinden.

Am vergangenen Mittwoch verhandelte Frankreichs Präsident Emmanuel Macron stundenlang mit seinem russischen Amtskollegen Wladimir Putin. Ein Journalist, der ihn begleitet hatte, berichtete über das Treffen und erwähnte, der französische Präsident habe die »Finnlandisierung« der Ukraine als eine Option bezeichnet. Später bestritt Macron, den Begriff genutzt zu haben – es war aber zu spät: Die Idee machte bereits Schlagzeilen.

Die aktuell durch die Medien zirkulierenden Definitionen setzen den Begriff häufig mit genereller Bündnisneutralität gleich. Sie würde aber nicht nur einen Verzicht auf die Nato-Mitgliedschaft bedeuten. Eine Finnlandisierung als Lösungsansatz für die Situation der Ukraine ist deshalb fehlgeleitet in vielen Punkten.

Finnlandisierung im historischen Kontext

Als Finnlandisierung wird eine politische Kultur bezeichnet, die in Finnland während des Kalten Krieges vorherrschte, als das Land die Interessen der benachbarten Sowjetunion sowohl außen- als auch innenpolitisch gewissermaßen freiwillig berücksichtigte. Sie ging deutlich über eine reine Neutralitätspolitik hinaus, so wie sie beispielsweise Schweden verfolgt, und entwickelte sich als eine Überlebensstrategie neben einem übermächtigen Nachbarn. Es war das kleinere Übel zum Verlust jeglicher Souveränität als Teil der Sowjetunion. Der finnisch-sowjetische Freundschaftsvertrag von 1948 war zwar nicht eine vertragliche Grundlage, die Finnland zur Berücksichtigung der sowjetischen Interessen verpflichtete. Er hatte aber insbesondere in den sechziger und siebziger Jahren eine starke symbolische Funktion in der Finnlandisierungsrhetorik, in der die finnisch-sowjetische Freundschaft stets beschworen wurde.

Aufgrund der eigentümlichen Rhetorik und der politischen Alternativlosigkeit hatte die Finnlandisierung Auswirkungen auf viele Bereiche der Politik und des gesellschaftlichen Lebens. Wenn Finnland Handel mit dem Westen betrieb, durfte der sogenannte »Osthandel« nicht darunter leiden, die Sowjetunion dadurch nicht benachteiligt werden. Eine Westintegration war für Finnland sowohl politisch als auch militärisch bis zum Zusammenbruch der Sowjetunion unmöglich. Nur die Mitgliedschaft in der Europäischen Freihandelsassoziation EFTA wurde von der Sowjetunion toleriert. Der »Osthandel« war ein lukratives Geschäft, in dem viele politische Akteure wirtschaftliche Interessen hatten. Der Zugang zur politischen Macht hing weitgehend davon ab, wie gut man in Moskau gestellt war. Der Zusammenbruch der Sowjetunion und somit des finnischen »Osthandels« trug in Finnland Anfang der neunziger Jahre zu der schlimmsten Wirtschaftskrise der Nachkriegszeit bei.

Eine innenpolitische Folge der Finnlandisierung war die starke Konzentration der Macht auf die Person des Präsidenten Urho Kekkonen. Er galt aufgrund seiner guten Beziehungen zur Sowjetführung als unentbehrlich für den Erhalt der finnischen Unabhängigkeit und war ab 1956 für mehr als 25 Jahre Staatspräsident. Kekkonen profitierte von der Finnlandisierung und verfestigte sie als eine unangefochtene außenpolitische Linie. Der gesellschaftliche Konsens über die Notwendigkeit der Finnlandisierung führte zu einer weitgehenden medialen und literarischen Selbstzensur, in der kritische Aussagen gegenüber der Sowjetunion vermieden wurden. Deshalb ist der Begriff in Finnland stark negativ konnotiert.

Die Prinzipien der KSZE-Schlussakte

Finnlandisierung ist also kein Konzept, das Orientierung außerhalb des Kontextes des Kalten Krieges bieten kann. Darüber hinaus gibt es aber einen weiteren, noch dringlicheren Grund, warum sie für die Ukraine nicht in Frage kommt: Eine Finnlandisierung der Ukraine würde gegen alle Prinzipien der Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) stoßen, die 1975 in Helsinki unterzeichnet wurde und die Basis für die Sicherheitsordnung in Europa bildet. Es war kein Zufall, dass sich Finnland damals als Gastgeber anbot: Dem Land war dringlich daran gelegen, dass auch die Sowjetunion Prinzipien wie die Achtung der souveränen Gleichheit aller Teilnehmerstaaten, Enthaltung von der Androhung oder Anwendung von Gewalt, Unverletzlichkeit der Grenzen und territoriale Integrität sowie die Gleichberechtigung und das Selbstbestimmungsrecht der Völker anerkennt. Obwohl die Schlussakte keinen verbindlichen Vertragscharakter hatte, bilden die darin enthaltenen Prinzipien die Grundlage für die aus der KSZE entstandenen Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE).

Ukraine ist kein Sonderfall

In einer Zeit, in der der Handlungsspielraum Finnlands zwischen den Fronten des Kalten Krieges stark eingeschränkt war, ermöglichte die Finnlandisierung das Fortbestehen seiner staatlichen Souveränität. Mit dem Ende des Kalten Krieges endete auch die Zeit der Finnlandisierung und Finnland schloss sich der europäischen Integration an. Das Wiederbeleben des Begriffs in Bezug auf die Ukraine ist fehlgeleitet, weil Finnlandisierung nicht außerhalb des historischen Kontextes universell anwendbar ist. Für die Ukraine würde eine hieran orientierte Linie starke Einschränkungen in unvorhersehbarem Ausmaß mit Blick auf ihre innen- und außenpolitische Unabhängigkeit bedeuten. Vor allem aber lenkt der Begriff aus dem Kalten Krieg von der Tatsache ab, dass die Ukraine ein unabhängiger Staat ist, dessen Souveränität völkerrechtlich zweifelsfrei feststeht.

One of the self-imposed goals of Germany’s new Federal Government is to shift the priority of its European policy from a focus on European Union (EU) cohesion towards its reform and deepening. The first window of opportunity for this will open as early as spring 2022. In order to achieve the desired reform of the EU, however, Germany must change four aspects of its approach to European policy. It must strike a new balance between crisis mode and reform agenda; combine the community method with differentiated integration; engage in more active intra-European diplomacy to forge a reform coalition; and create concrete initiatives to operationalise the ambi­tion for European sovereignty.