Union européenne

Un mois après les arrestations liées à la corruption et les accusations portées contre certains députés européens, le Parlement a exigé des actions concrètes pour combler les insuffisances.
Commission des affaires constitutionnelles

Source : © Union européenne, 2023 - PE

Mardi matin, le Premier ministre suédois Ulf Kristersson a débattu des priorités de la présidence suédoise du Conseil avec les députés à Strasbourg.

Source : © Union européenne, 2023 - PE

Mardi, le Parlement a adopté sa position en vue des négociations avec les États membres de l'UE sur une loi réformant les procédures et contrôles des transferts de déchets.
Commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire

Source : © Union européenne, 2023 - PE

Le Parlement européen souhaite une meilleure protection des consommateurs dans les jeux vidéo en ligne tout en valorisant le potentiel du secteur.

Source : © Union européenne, 2023 - PE

Tuesday, 17 January

Source : © European Union, 2023 - EP

À l'ouverture de la session plénière, la Présidente Metsola a informé les députés des mesures prises pour renforcer l'intégrité, l'indépendance et la responsabilité du Parlement.

Source : © Union européenne, 2023 - PE

Espagne / Commission
Relations extérieures
La Cour annule la décision de la Commission ayant admis la participation du Kosovo à l’organe des régulateurs européens des communications électroniques

Monday, 18 January

Source : © European Union, 2023 - EP

The European Parliament’s spokesperson will hold a last-minute briefing on the 16-19 January plenary session today at 16.30.

Source : © European Union, 2023 - EP

En 30 ans, le marché unique a apporté de l'unité et des opportunités aux Européens. Cependant, les députés estiment qu'il doit s'adapter davantage pour répondre aux défis actuels.

Source : © Union européenne, 2023 - PE

The Monthly Highlights publication provides an overview, at a glance, of the on-going work of the policy departments, including a selection of the latest and forthcoming publications, and a list of future events.
Source : © European Union, 2023 - EP

D.V. (Honoraires d’avocat - Principe du tarif horaire)
Rapprochement des législations PROT
Une clause d’un contrat de prestation de services juridiques conclu entre un avocat et un consommateur qui fixe le prix selon le principe du tarif horaire, sans comporter d’autres précisions, ne répond pas à l’exigence de clarté et de compréhensibilité

Lietuvos geležinkeliai / Commission
Concurrence
Abus de position dominante : la Cour confirme l’arrêt du Tribunal infligeant à la société nationale des chemins de fer lituanienne une amende d’environ 20 millions d’euros

Source : © European Union, 2022 - EP

Réalisation majeure de l’UEM, l’euro est mis en circulation pour la première fois le 1er janvier 1999 - Crédits : Leontura / iStock

L’idée de créer une monnaie unique à l’ensemble de la Communauté économique européenne (CEE) fait une première apparition dans les années 1960. Un projet qui n’était était donc initialement pas prévu par les traités européens. Cette absence tenait au fait que les six Etats membres fondateurs participaient déjà au système monétaire international de Bretton Woods, lequel fixait les cours de change des devises.

A la fin des années 60, des problèmes monétaires internationaux commencent cependant à entraver le bon fonctionnement de la CEE, créée en 1957 sur l’idée d’un grand marché unique européen. Les divergences croissantes entre les économies des Etats membres, ainsi que les stratégies monétaires (dévaluation) risquent alors de mettre en péril l’Union douanière.

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Afin d’arriver progressivement à une harmonisation de ces économies, la Commission Hallstein présente le 12 février 1969 le plan Barre, du nom du vice-président français de la Commission en charge des Affaires monétaires (qui deviendra plus tard Premier ministre). Raymond Barre envisage le développement progressif de relations monétaires plus étroites entre les Etats membres ainsi qu’une meilleure concertation entre leurs politiques économiques. Il propose en outre d’obliger les Six à ne faire aucun changement dans les parités des monnaies (sauf par un accord préalable), afin de faire face aux déséquilibres entre les devises nationales et d’écarter l’épouvantail d’une crise monétaire internationale. Les pays à faible monnaie comme la France considéraient en effet la solidarité monétaire comme primordiale.

Le plan, adopté le 17 juillet 1969 par les ministres des Finances des Six, fera l’objet de réflexions plus approfondies. Le Sommet de la Haye, ayant lieu quelques mois plus tard, représente ainsi l’occasion pour les chefs d’Etat et de gouvernement de créer les conditions nécessaires à la mise en œuvre d’une Union économique et monétaire (UEM).

Les Six confient ainsi à Pierre Werner - alors chef du gouvernement et ministre des Finances luxembourgeois - l’élaboration, sur la base du plan Barre, d’un projet détaillé exposant les mesures nécessaires à la réalisation de l’UEM. Le 30 octobre 1970, la Commission européenne rédige une communication adressée au Conseil dans laquelle elle se dit favorable au rapport Werner, “concernant la réalisation par étapes de l’union économique et monétaire de la Communauté” .

Le Serpent monétaire européen

A la suite de l’écroulement du système de Bretton Woods en 1971 - qui devait initialement éviter les secousses monétaires internationales - le processus ne peut aboutir, du fait de l’instabilité des cours de change. C’est à ce moment-là que l’Europe prend conscience de la nécessité d’une zone de stabilité monétaire. Une première initiative est prise à Bâle (Suisse) le 10 avril 1972 avec la création du Serpent monétaire européen. Les accords prévoient alors un engagement de la part des gouverneurs des banques centrales pour réduire la marge de fluctuation entre les monnaies des Etats membres à un écart maximal de 2,25 % autour d’une parité fixe.

Cependant, cet instrument disparait en quelques semaines. Les fortes tensions sur les marchés qui résultent des crises pétrolières, de la faiblesse du dollar ou encore des divergences économiques et politiques empêchent effectivement la plupart des Etats membres de contrôler leurs taux de change.

Le Système monétaire européen

Mais les 7 et 8 avril 1978, à l’occasion du Conseil européen de Copenhague, le président français Valéry Giscard d’Estaing et le chancelier allemand Helmut Schmidt relancent le projet de la Haye visant à construire une Europe plus politique, et initient la création d’un Système monétaire européen (SME). Celui-ci voit le jour le 13 mars 1979.

Le SME reprend le principe de réduction de la marge de fluctuation propre au serpent monétaire, mais va plus loin en proposant un mécanisme de taux de change fixes mais ajustables entre les monnaies des pays de la CEE, désormais au nombre de neuf depuis l’entrée de la Grande Bretagne, de l’Irlande et du Danemark en 1973. Le SME permet progressivement la création d’une zone de stabilité monétaire. Principale innovation par rapport au serpent : la création de l’Ecu (European Currency Unit), une unité de compte regroupant les valeurs des monnaies qui la composent. Ainsi, aucune devise n’a de statut privilégié.

L’adoption de l’Acte unique européen en 1986 donne un nouvel élan au projet de création d’une monnaie unique, en réaffirmant la nécessité de réaliser une UEM et en fixant un calendrier pour la mise en place de celle-ci.

La création de l’Union économique et monétaire

C’est en juin 1988 que le Conseil européen annonce vouloir instaurer une Union économique et monétaire (UEM). Le président de la Commission européenne de l’époque, Jacques Delors, est alors chargé de former un comité qui étudie les étapes d’avancement. Le rapport Delors, publié l’année suivante, indique trois phases :

1. Le renforcement de la coopération monétaire et la libération complète des mouvements des capitaux (à partir du 1er juillet 1990)
2. La création de l’Institut monétaire européen (à partir du 1er janvier 1994)
3. La fixation irrévocable des taux de change et l’introduction de l’euro (à partir du 1er janvier 1999)

De la coopération monétaire au traité de Maastricht

La première étape de la construction de l’UEM débute en 1990 avec la décision du Conseil européen de confier de nouvelles responsabilités au Comité des gouverneurs des banques centrales des Etats membres de la CEE.

En effet, pendant cette phase, le Conseil européen veut rapprocher les différentes politiques monétaires nationales, afin d’arriver (dans la troisième phase) à la fixation des taux de conversion entre les devises. Les nouvelles missions du Comité consistent donc à mener des consultations sur les politiques monétaires des Etats membres et à en promouvoir la coordination.

En outre, cette première étape vers l’établissement de l’UEM prévoit un grand travail juridique en vue d’une modification du traité de Rome (le traité instituant la CEE). A cette fin, une conférence intergouvernementale sur l’UEM est convoquée en 1991. Celle-ci se tient en même temps qu’une autre sur l’union politique.

Le résultat de ces négociations est probablement l’un des traités les plus célèbres de l’histoire de l’intégration européenne : le traité de Maastricht. Connu aussi sous le nom de “traité sur l’Union européenne” (TUE), ce texte est approuvé en décembre 1991 et signé à Maastricht le 7 février 1992 (il entre en vigueur le 1er novembre 1993).

Concernant le futur de l’UEM, le traité de Maastricht indique notamment les cinq critères de convergence qui règlent l’entrée d’un Etat membre dans la future union monétaire.

La création de l’Institut monétaire européen et de la Banque centrale européenne

La deuxième phase de l’UEM débute avec la mise en place de l’Institut monétaire européen (IME) le 1er janvier 1994. Il s’agit d’une institution “temporaire” qui remplace le Comité des gouverneurs et dont l’objectif est de poursuivre l’intégration monétaire de la communauté en vue de la création d’une Banque centrale européenne (BCE).

L’IME n’a pas la responsabilité de la conduite de la politique monétaire (qui demeure une prérogative nationale) et ne peut pas effectuer des interventions de change. Il est chargé de renforcer ultérieurement la coordination entre les banques centrales et de préparer la création du système européen de banques centrales (SEBC).

Pendant cette deuxième phase, le Conseil européen tranche sur le nom de la nouvelle monnaie unique, l’euro (en 1995), tandis que l’IME présente la série de maquettes sélectionnées pour les nouveaux billets en euros en décembre 1996.

En juin 1997, le Conseil européen adopte le Pacte de stabilité et de croissance, composé de deux volets (préventif et correctif) et visant à assurer la discipline budgétaire dans l’UEM. Le 2 mai 1998, le Conseil de l’Union européenne, réuni au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement, décide à l’unanimité que onze Etats membres remplissent les conditions nécessaires pour adopter la monnaie unique. C’est le début de la troisième phase.

La construction de la zone euro

Alors que le 1er juin 1998, la Banque centrale européenne prend la place de l’Institut monétaire européen, six mois plus tard, le 1er janvier 1999, onze Etats membres (sur les 15 qui composent alors l’UE) intègrent la troisième phase de l’UEM. La Belgique, l’Allemagne, l’Espagne, la France, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, l’Autriche, le Portugal et la Finlande sont les premiers pays à accepter la fixation irrévocable des taux de conversion de leurs monnaies.

Ce groupe, aujourd’hui connu sous le nom de “zone euro”, s’est agrandi après l’entrée de la Grèce (2001), de la Slovénie (2007), de Chypre et de Malte (2008), de la Slovaquie (2009), de l’Estonie (2011), de la Lettonie (2014) puis de la Lituanie (2015). La Croatie est devenue le 20eme Etat membre à adopter l’euro le 1er janvier 2023.

En théorie, tous les pays membres de l’UE sont censés participer à l’UEM et intégrer un jour la zone euro (quand ils respecteront les critères de convergence). Deux pays bénéficient cependant d’une dérogation. Le Danemark a refusé, dès le début, de s’engager à participer à l’UEM (opt-out). La Suède dispose quant à elle d’un “opt-out informel” : à la suite d’un référendum organisé en septembre 2003 et qui refusa l’adoption de la monnaie unique, le pays s’est intentionnellement maintenu hors des critères de convergence, en ne participant pas au mécanisme de taux de change européen MCE II.

Avant sa sortie de l’UE le 31 janvier 2020, le Royaume-Uni bénéficiait lui aussi d’un opt-out, ayant refusé comme le Danemark de participer à l’UEM dès son lancement.

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La crise économique qui frappe l’Europe à partir de 2008 amène les Etats membres à mettre en place des nouveaux instruments politiques communs plus précis et efficaces. Ces réformes, qui font l’objet de plusieurs sommets, concernent les trois volets de l’UEM : monétaire, économique et budgétaire.

La stabilité de la monnaie unique est longuement mise à l’épreuve durant la crise, et la presse européenne s’interroge plusieurs fois sur le futur de l’euro. L’économie de plusieurs Etats membres est très touchée : les niveaux des déficits et des dettes nationales excèdent alors de loin les règles prévues par le traité de Maastricht. L’UE met des plans de sauvetage afin de renflouer les caisses des Etats. Dans le même temps, les Etats membres discutent d’un approfondissement de l’UEM afin de réaffirmer les principes de Maastricht et d’assurer une meilleure coordination économique et monétaire.

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En janvier 2011, le Semestre européen entre en vigueur. Il s’agit d’un outil de coordination et surveillance budgétaire et économique. Fin 2011, l’UE décide de renforcer le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) adopté en 1997 : la réforme dite “six pack” impose des procédures quasi-automatiques en cas d’infraction aux règles et la mise en place de sanctions financières graduelles. Le “two pack”, également adopté à la fin de l’année 2011, porte à la fois sur l’assistance financière en cas de difficulté d’un Etat membre et sur l’adoption du budget national.

En septembre 2012, un mécanisme européen de stabilité (MES) est mis en place - il remplace le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le Mécanisme européen de stabilité financière (MESF) - afin d’aider financièrement les pays qui le demandent.

Le pacte budgétaire européen (traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance - TSCG), en vigueur le 1er janvier 2013, prévoit notamment l’introduction d’une “règle d’or” budgétaire : c’est-à-dire un principe d’équilibre ou d’excédent des budgets des administrations publiques.

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Toujours dans le contexte de la crise économique de 2008, les Etats membres commencent à mettre en place une Union bancaire, adoptée par le Parlement européen en avril 2014. Ce système de surveillance vise à s’assurer que les 130 plus grandes banques de la zone euro, qui présentent un risque systémique pour l’économie, ne tombent pas en faillite. Le but de l’Union bancaire, à laquelle seuls les pays de l’eurozone appartiennent d’office (la participation est libre pour les autres Etats de l’UE), est également d’éviter d’avoir recours à l’utilisation de l’argent du contribuable pour sauver des banques, comme cela a été le cas à partir de 2008. Cette Union repose sur deux mécanismes : le mécanisme de surveillance unique (MSU), auquel participent la BCE et les autorités de supervision nationales, et le mécanisme de résolution unique (MRU), qui comporte le fonds de résolution unique (FRU). Celui-ci, destiné au renflouement en dernier recours des banques en difficulté, est alimenté par ces dernières et doit atteindre environ 55 milliards d’euros d’ici fin 2023. En novembre 2020, les ministres des Finances de l’UE se mettent d’accord pour que le mécanisme européen de stabilité puisse accorder, d’ici 2022, une ligne de crédit de 55 milliards d’euros supplémentaires au FRU et ainsi doubler ses capacités.

En 2015, pour relancer une croissance qui se fait attendre, la BCE fait le pari du “quantitative easing” ou “assouplissement quantitatif”, une version moderne de la planche à billets. L’institution achète alors des titres de dette publique ou privée (banques, assurances, fonds) afin de réinjecter des liquidités et recréer de l’investissement. Déjà pratiquée par la Banque fédérale aux Etats-Unis, cette mesure exceptionnelle marque une rupture dans la politique monétaire traditionnelle de la BCE. Elle avait en particulier longtemps suscité l’opposition de l’Allemagne, qui craignait qu’une telle opération n’alimente les bulles financières en facilitant l’endettement et en décourageant la mise en œuvre de réformes structurelles dans les pays du Sud.

Covid-19 puis guerre en Ukraine

Plus récemment, dans le cadre de la crise économique liée à la pandémie de Covid-19, la BCE lance en mars 2020 un vaste plan de rachats d’obligations, d’émetteurs publics et privés. Ce “programme d’achats d’urgence pandémique (PEPP)”, initialement de 750 milliards d’euros, est porté à 1 350 milliards en juin 2020, puis à 1 850 milliards d’euros en décembre, jusqu’en mars 2022. Les obligations publiques ont finalement représenté plus de 97 % des rachats de titres dans le cadre de ce programme.

Autre initiative majeure pour répondre à la crise du Covid-19 : le plan de relance européen (Next Generation EU) d’un montant de 750 milliards d’euros, adossé au budget 2021-2027 de l’UE et adopté lors du Conseil européen de juillet 2020 (après un compromis sur l’état de droit avec la Hongrie et la Pologne, les Vingt-Sept l’ont définitivement entériné en décembre 2020). Il introduit un concept inédit dans l’histoire de l’UEM : celui d’un endettement commun des Etats membres, auquel plusieurs pays “frugaux” dont l’Allemagne s’étaient jusque-là opposés. La position de cette dernière a finalement évolué à l’aune de la pandémie de coronavirus, aboutissant à une proposition franco-allemande en mai 2020 d’un fonds de solidarité de 500 milliards d’euros, dont le plan de relance est largement inspiré.

Face aux conséquences de la guerre en Ukraine et à une inflation historique en Europe, la BCE décide d’installer un nouvel outil anti-fragmentation le 21 juillet 2022. L’objectif est d’éviter les trop fortes divergences entre les taux des obligations des Etats de la zone euro. Appelé “instrument de protection de la transmission monétaire” (TPI), il doit permettre à l’institution européenne d’acheter des titres souverains émis par un pays si les taux d’intérêt de la dette flambent.

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Alors que la crise sanitaire aggrave l’augmentation significative de la dette des pays européens, le manque d’efficacité du Pacte de stabilité et de croissance incite par ailleurs à une révision des règles budgétaires européennes. Soutenue par plusieurs Etats dont la France, la Commission européenne présente un projet de réforme de la gouvernance économique le 9 novembre 2022. Bien qu’elle maintienne les plafonds de dette (60 % du PIB) et de déficit publics (3 % du PIB), elle prévoit des périodes de 4 à 7 ans pour les atteindre et des plans de réformes plus adaptés à la situation de chaque Etat membre. Si les sanctions seraient moins lourdes, elles pourraient toutefois être appliquées plus efficacement qu’aujourd’hui.

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En 1999, à la fin de la guerre du Kosovo (ayant opposé la province albanaise de Serbie à l’armée fédérale de Yougoslavie), le Conseil de sécurité de l’Onu confie à la Mission intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK) la tâche d’administrer ce territoire.

Le 17 février 2008, au cours d’une session extraordinaire, le Parlement kosovar proclame unilatéralement l’indépendance de la République du Kosovo et, dès cette année-là, la Commission européenne reconnaît le pays comme un candidat potentiel.

En 2013, la signature d’un accord de normalisation avec la Serbie marque un réchauffement des relations entre les deux pays. Un accord de stabilisation et d’association (ASA) entre l’UE et le Kosovo est signé en 2014 et entre en vigueur deux ans plus tard.

Mais en 2018, les rapports se refroidissent avec la Serbie. L’année suivante, tandis qu’il étudie une proposition de libéralisation du régime des visas pour les citoyens kosovars, le Conseil de l’UE “regrette profondément” la décision prise par le Kosovo en novembre 2018, imposant des augmentations unilatérales des droits de douane allant jusqu’à 100 % sur les importations en provenance de Serbie et de Bosnie-Herzégovine.

Le Conseil se félicite de l’adoption de “lois importantes” dans les domaines de l’état de droit et de la réforme de l’administration publique, mais il exhorte aussi le Kosovo à “s’attaquer résolument à la corruption et à la criminalité organisée”, tout en déplorant “la nomination à des postes officiels de personnes condamnées pour crimes de guerre, ce qui est contraire aux valeurs européennes”.

Par ailleurs, si l’indépendance du Kosovo est aujourd’hui reconnue par 22 pays membres de l’UE, dont la France, cinq autres ne la reconnaissent toujours pas : l’Espagne, la Grèce, la Roumanie, la Slovaquie et Chypre.

Décembre 2022 : dépôt de candidature

Dans une résolution adoptée le 6 juillet 2022, les députés du Parlement européen saluent “la stabilité politique accrue du Kosovo et son engagement ferme sur la trajectoire européenne”. Ils demandent également “à nouveau aux États membres d’adopter sans attendre un régime d’exemption de visa pour les citoyens du Kosovo”.

Cinq mois plus tard, le 14 décembre, la présidence du Conseil de l’UE et les représentants du Parlement européen parviennent à s’entendre pour mettre en œuvre d’ici au 1er janvier 2024 une exemption de visa pour les détenteurs du passeport kosovar. Selon l’accord, qui doit être formellement approuvé par le Conseil et les eurodéputés, les citoyens du Kosovo n’auront plus besoin de visa pour les séjours allant jusqu’à 90 jours sur une période de 180 jours.

C’est dans ce contexte de resserrement des liens entre UE et Kosovo que ce dernier dépose, le 15 décembre, sa demande d’adhésion à l’Union. Remise lors d’un déplacement à Prague par le Premier ministre kosovar Albin Kurti au ministre tchèque des Affaires européennes Mikuláš Bek, dont le pays assure alors la présidence tournante du Conseil, la candidature doit maintenant être approuvée par l’ensemble des 27 Etats membres. Une étape qui permettra au Kosovo d’être officiellement reconnu candidat à l’UE et d’entamer ensuite les négociations d’adhésion.

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Selon le gouvernement suédois, le logo de la présidence symbolise les valeurs d’appartenance et de communauté - Crédits : Sweden2023.eu

Chaque pays de l’Union européenne préside à tour de rôle le Conseil de l’Union européenne pour une période de six mois. Après la République tchèque, qui a assumé cette fonction de juillet à décembre 2022, c’est désormais la Suède qui assure la présidence tournante de l’institution depuis le 1er janvier 2023.

Avec le Parlement européen, le Conseil de l’UE est notamment chargé d’amender et d’adopter les lois proposées par la Commission européenne. Pour cela, le Conseil de l’UE réunit les ministres des Etats membres par domaines de compétence en 10 formations politiques (Environnement, Agriculture et pêche, Affaires économiques et financières, etc

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Lorsqu’un Etat assure la présidence du Conseil :

• Il est chargé d’organiser et de présider l’ensemble des réunions du Conseil de l’UE. Par exemple, c’est son ministre de l’Environnement qui préside le Conseil de l’Environnement ; tandis que son ministre de l’Agriculture préside le Conseil de l’Agriculture. Par exception toutefois, le Conseil des Affaires étrangères est présidé pendant 5 ans, le temps d’exercice du collège des Commissaire de la Commission européenne entre deux élections, par le haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité : actuellement, l’Espagnol Josep Borrell.

Contrairement à la présidence tournante du Conseil de l’UE, le président du Conseil européen est élu pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois. Il ne peut exercer un mandat national et a pour mission d’animer les travaux des chefs d’Etat et de gouvernement. La fonction est actuellement occupée par le Belge Charles Michel.

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• Il élabore des compromis susceptibles de résoudre les problèmes politiques entre les gouvernements des 27 Etats membres ; ou entre ces gouvernements et le Parlement européen.

Si le rôle du pays présidant le Conseil de l’Union européenne se veut avant tout un rôle de médiation, dans l’objectif de parvenir à des consensus entre les États, la présidence tournante est également l’occasion pour le pays de mettre à l’agenda du Conseil certaines de ses priorités politiques pour l’Union européenne.

La présidence tournante a également pour but de favoriser l’implication dans les affaires européennes de tous les pays de l’Union, et de renforcer ainsi le sentiment d’appartenance des populations à l’UE à travers des événements menés sur le terrain.

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Le Conseil est présidé par chaque Etat pour six mois (de janvier à juin et de juillet à décembre) à tour de rôle selon un ordre préétabli. Les ordres de rotation ont été fixés lors des récents élargissements de l’Union européenne et lors du Brexit, afin de prendre en compte les nouveaux Etats membres et le départ du Royaume-Uni. Le dernier pays a avoir intégré l’Union européenne en 2013, la Croatie, a présidé le Conseil pour la première fois de janvier à juin 2020.

Le calendrier, établi jusqu’à 2030, s’organise comme suit pour les prochaines années :

• Suède : janvier - juin 2023
• Espagne : juillet - décembre 2023
• Belgique : janvier - juin 2024
• Hongrie : juillet - décembre 2024
• Pologne : janvier - juin 2025

• Liste complète jusqu’en 2030

La Suède assure ce rôle pour la troisième fois de son histoire du 1er janvier au 30 juin 2023.

Un mandat de six mois étant relativement court pour mener à terme des chantiers politiques européens, les pays s’organisent en trios de présidences, étalés sur 18 mois, et leur permettant d’établir un ensemble de priorités communes.

En 2022, la présidence française de l’Union européenne a ouvert un nouveau trio de présidences, en lien avec la République tchèque et la Suède.

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La Politique agricole commune a officiellement vu le jour en 1962 - Crédits : Artis777 / iStock

Dès les débuts de la construction européenne, la volonté de mettre en place une politique agricole commune aux six États membres est présente. Elle leur apparait alors nécessaire pour faire face à des prix mondiaux des céréales particulièrement élevés et remédier aux pénuries qui sont monnaies courantes depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

Si sa part a diminué au fil des années, elle demeure aujourd’hui le premier poste de dépenses de l’Union européenne, avec un peu plus de 30 % du budget. Pour la période 2021-2027, 386,6 milliards d’euros sont ainsi mis à disposition des bénéficiaires de la PAC.

Quand est-elle créée ?

Le traité de Rome, signé le 25 mars 1957, définit d’ores et déjà les bases de la politique agricole commune en son article 39. Finalement mise en place en 1962, elle se fonde sur les principes suivants :

• L’unicité du marché, impliquant la libre circulation des produits agricoles sur le territoire des États membres et la mise en œuvre de moyens et mécanismes communs dans l’ensemble de l’Union européenne pour l’organisation de ce marché ;
• La préférence communautaire, qui protège le marché européen des importations à bas prix et des fluctuations du marché mondial ;
• La solidarité financière : les dépenses imposées par la PAC étant prises en charge par le budget communautaire ;
• Des prix minimums garantis pour les producteurs.

Deux instruments fondamentaux sont alors mis en place : les prix garantis et les restitutions aux exportations. En 1968, la création de l’union douanière supprime les droits de douane intracommunautaires. Un marché unique pour certains denrées alimentaires voit alors le jour.

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Cette politique remplit d’abord parfaitement ses objectifs de productivité et de sécurité des approvisionnements. Mais à la fin des années 1970, la PAC devient victime de son succès, la production dépassant largement la production et engendrant d’importants excédents. D’autres critiques émergent également à cet époque. De l’extérieur, par des pays tiers qui trouvent que les prélèvements aux frontières font de l’Europe une “forteresse”. Mais également de l’intérieur, par les associations écologistes notamment qui dénoncent les effets néfastes du productivisme sur l’environnement.

L’Union européenne instaurera alors plusieurs mesures pour tenter de limiter la production et assurer la compétitivité de l’agriculture européenne au niveau international.

Les années 2000 marquent enfin un tournant libéral pour la PAC. Les aides aux agriculteurs sont notamment “découplées” pour les inciter à s’adapter au marché. Une mesure qui signifie que ces derniers ne reçoivent plus les fonds en fonction du type et de la quantité de la production, mais de la surface de l’exploitation et du nombre de têtes de bétail.

C’est à ce moment-là que la Commission européenne choisit également, pour faire face à la diminution de la population rurale, d’instaurer l’objectif de développement rural, communément appelé le “deuxième pilier” de la PAC.

Les dernières réformes entreprises dans les années 2010 ont accentué cette orientation libérale. Une autre priorité est cependant venue s’inviter : le besoin de favoriser des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement. Par exemple, les paiements directs sont désormais conditionnés au respect de certaines règles environnementales, 30% étant réservés aux agriculteurs mettant en place des pratiques agricoles durables.

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La PAC est organisée autour de grands mécanismes, aujourd’hui séparés en deux “piliers”.

Premier pilier : soutien des marchés et des revenus agricoles

Le premier pilier concerne le soutien des marchés et des revenus agricoles et constitue le principal poste de dépense avec environ trois quarts des crédits.

Les aides directes aux agriculteurs représentent aujourd’hui le principal instrument de la PAC. Introduites par la réforme de 1992, elles visent à donner aux agriculteurs un revenu minimal garanti. Ces aides sont aujourd’hui pour la plupart “découplées” : elles ne dépendent pas du type de production mais de la surface au sol ou du nombre de têtes de bétail que possède l’exploitant. Les Etats membres ont cependant la possibilité de “coupler” une partie des aides pour favoriser certains types de productions lorsque celles-ci connaissent des difficultés. Pour toucher ces aides directes, les producteurs doivent respecter plusieurs critères environnementaux et de bien-être des animaux : c’est le principe de “conditionnalité”. En 2025, une “conditionnalité sociale” fera également son apparition : elle liera les paiements directs aux agriculteurs au respect des droits des travailleurs.

Plusieurs type d’aides directes sont disponibles, sous réserve d’en respecter les critères :

• Paiement de base : une aide à l’hectare harmonisée au niveau national ou régional ;
• Paiement jeunes agriculteurs : pour agriculteurs de moins de 40 ans ou en nouvelle installation ;
• Paiement redistributif : à la discrétion des Etats membres, qui peuvent allouer une partie des fonds destinés aux grandes exploitations à des exploitations de plus petite taille ;
• Nouveau dispositif progressivement mis en place depuis le 1er janvier 2023, les écorégimes, qui remplacent l’ancien “paiement vert”, représentent 25 % des aides directes. Ils doivent promouvoir les pratiques favorables à la préservation de l’environnement et au climat. Ils deviendront obligatoires en 2025. La définition des écorégimes relève de la responsabilité de chaque Etat membre au sein des plans stratégiques nationaux (voir ci-dessous).

Une organisation commune des marchés agricoles (OCM) régit la gestion des marchés, les normes de commercialisation des produits et les exportations et les importations de l’UE. Subventions à l’exportation, intervention publique et stockage, aides à la production, quotas… complètent le système d’aides directes dans certains secteurs et/ou lors de crises économiques, sanitaires ou climatiques affectant les prix (“filet de sécurité”). Par exemple, une enveloppe de 698 millions d’euros avait été débloquée en faveur de l’élevage et les fruits et légumes face à l’embargo russe en 2015-2016.

Les mesures du premier pilier sont financées par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)

Deuxième pilier : la politique de développement rural

Inaugurée en 2003, la politique de développement rural a pour objectif de maintenir le dynamisme socio-économique des territoires ruraux. Son enveloppe finance un large panel de mesures cofinancées par les Etats membres, allant de la modernisation des exploitations à la promotion du tourisme rural, en passant par la formation des agriculteurs, les aides à l’installation ou encore l’agriculture biologique.

Le second pilier est cofinancé par les Etats membres principalement au travers du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). D’autres fonds de la politique régionale comme le Fonds de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) ou encore le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) peuvent également être sollicités.

Ces fonds sont regroupés dans un cadre stratégique commun défini par chaque Etat membre, qui se déploie sous la forme de programmes opérationnels et de développement rural.

Plans stratégiques nationaux : une “renationalisation” de la PAC ?

Les plans stratégiques nationaux (PSN) sont l’autre nouveauté de la nouvelle politique agricole commune entrée en vigueur le 1er janvier 2023. Chaque pays a ainsi envoyé avant la fin de l’année 2022 son plan permettant de planifier la stratégie nationale pour 5 ans (2023-2027). La France a par exemple vu sa copie validée le 31 août dernier.

Selon le ministère français de l’Agriculture et de l’alimentation, ces documents couvrent les deux piliers et veillent à :

• favoriser une agriculture intelligente et résiliente assurant la sécurité alimentaire ;
• renforcer les actions favorables à l’environnement et au climat qui contribuent aux objectifs environnementaux et climatiques de l’Union européenne ;
• renforcer le tissu socio-économique des zones rurales.

Cet élément constitue une nouvelle étape vers la “décentralisation” de la PAC, laissant une marge de manœuvre encore supplémentaire aux États membres. Une situation qui ne plait pas à certains membres du Parlement européen. Avec un tel système,“nous irons vers 27 politiques agricoles européennes divergentes et nous ne pourrons garantir une égalité de traitement entre les agriculteurs européens opérant au sein du marché unique”, avait déjà averti l’eurodéputée française Anne Sander (PPE) en octobre 2020.

Des négociations difficiles

Le processus législatif qui a conduit à la réforme de la PAC n’a pas été de tout repos. Présentée en 2018, la nouvelle PAC aurait dû entrer en vigueur le 1er janvier 2021. Mais en raison de négociations complexes, sa mise à feu a été retardée et programmée deux ans plus tard, en janvier 2023. 

Le 25 juin 2021, les négociateurs du Parlement et du Conseil sont finalement parvenus à un compromis. Une position validée trois jours plus tard par le Conseil de l’UE tandis que les eurodéputés devraient se prononcer en séance plénière après l’été.

Elle a finalement été adoptée en décembre 2021.

Parmi les points d’achoppement figuraient les écorégimes. Le pourcentage des aides directes alloué à ce nouveau système était l’objet d’une discorde. Les eurodéputés souhaitaient qu’ils représentent au moins 30 % des paiements directs, quand les États membres se disaient prêts à accepter un seuil de 25 % maximum. C’est ce second objectif qui a été retenu à l’horizon 2025, chaque pays étant invité à progressivement les mettre en place en 2023 et 2024.

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En 2021, la zone euro s’affiche comme la 3e puissance économique mondiale, derrière la Chine et les Etats-Unis (elle était encore en 2e position en 2017). Elle représente 85 % du PIB de l’Union européenne à 27. La Croatie est le dernier pays à avoir intégré la zone euro, le 1er janvier 2023.

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L’élaboration progressive de l’euro dès les années 1970 répond à plusieurs objectifs. Les Etats de la Communauté économique européenne (CEE) souhaitent alors mettre fin à l’instabilité des taux de change entre leurs monnaies nationales, qui pénalise le fonctionnement du marché commun.

En 1992, le traité de Maastricht prévoit ainsi la création de l’euro et d’une Banque centrale européenne (BCE), indépendante des Etats membres.

L’adhésion à la zone euro

A l’époque, seuls le Royaume-Uni et le Danemark refusent de changer de monnaie, et obtiennent pour cela une dérogation. Les autres pays s’engagent à adopter l’euro dès qu’ils satisferont les critères économiques prévus dans le traité. La Suède, dont le référendum de 2003 a conclu au rejet de la monnaie unique, fait en sorte de ne pas respecter ces conditions.

Pour faire partie de la zone euro, il faut en effet remplir 4 “critères de convergence” visant à assurer la bonne santé économique de l’ensemble. Les 3 premiers portent sur la stabilité des prix, du taux de change et des taux d’intérêt. Le dernier, à la fois le plus connu et le plus important, concerne les finances publiques : le déficit public ne doit pas dépasser 3 % du PIB, tandis que la dette doit être contenue sous le seuil de 60 % du PIB.

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Dès l’origine, respecter ces critères n’a pas été chose aisée. La France a dû mettre en œuvre une politique de rigueur pour y arriver. Tandis que les Européens ont fermé les yeux sur les performances économiques grecques qui étaient insuffisantes. Surtout, la crise économique de 2008 a fait exploser le déficit et la dette de plusieurs Etats membres.

D’importants efforts ont été entrepris pour y remédier. C’est l’objet du Semestre européen, mis en place en 2010 et qui renforce la surveillance des politiques économiques et budgétaires des pays de l’UE. Ainsi que du Pacte budgétaire de 2012, qui prévoit “l’assainissement” des finances publiques des Etats membres. Des réformes structurelles, aux conséquences sociales parfois très lourdes comme dans le cas de la Grèce, ont par ailleurs été demandées aux pays en échange d’une aide financière.

En juillet 2015, après des jours de négociations, la sortie de la Grèce de la zone euro a été évitée. Le pays, au bord de la faillite, a fini par accepter les exigences de ses créanciers en échange d’un nouveau plan d’aide. En 2018, le déficit du pays était totalement résorbé, la Grèce enregistrant un excédent de 1,1 % du PIB. Mais sa dette a explosé : elle atteignait 181,9 % du PIB au 1er trimestre 2019 et dépassait les 200 % fin 2021.

Plus de dix ans après la crise financière, la pandémie de Covid-19 a quant à elle conduit les Etats membres à mobiliser des moyens financiers conséquents pour y faire face, creusant de nouveau leur dette publique. Début 2021, celle-ci atteignait près de 93 % du PIB dans l’Union européenne, avant de baisser pour atteindre 86 % au 2e trimestre de 2022.

Soutenue par plusieurs acteurs dont la France, la Commission européenne a présenté un projet de réforme des règles budgétaires communes le 9 novembre 2022.

En mars 2020, les ministres des Finances de la zone euro ont décidé de suspendre provisoirement les règles budgétaires jusqu’en fin d’année 2023. Si l’objectif initial était de soutenir les Etats membres face aux effets socio-économiques de la pandémie de Covid-19, la forte inflation provoquée ensuite par la guerre en Ukraine a poussé les Vingt-Sept à prolonger cette mesure.

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Prévue dans le traité de Rome, la politique agricole commune (PAC) voit le jour en 1962. Elle vise à relancer la production alimentaire du continent dévasté par la guerre, tout en assurant des revenus satisfaisants aux agriculteurs et des prix convenables aux consommateurs.

La communauté européenne met alors en place plusieurs instruments afin d’inciter les agriculteurs à produire plus. Elle supprime les droits de douane des principaux produits agricoles entre les six pays fondateurs. Elle subventionne aussi les exportations vers le reste du monde et taxe les importations.

Enfin, elle permet aux agriculteurs de vendre leur production quoi qu’il arrive, grâce au système des “prix garantis”. Avec ce mécanisme, les denrées qu’un producteur ne parvient pas à vendre sur le marché, par exemple à un distributeur, sont rachetées par la communauté européenne à un prix minimum fixé. Il peut donc produire en sachant que les biens qu’il vend trouveront forcément preneur.

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Quelques années plus tard, le succès de l’agriculture européenne est incontestable. La production et les revenus montent en flèche pour les agriculteurs, qui modernisent leurs fermes tandis que les consommateurs voient les prix de l’alimentation chuter.

Seul hic : la PAC pèse de plus en plus lourd dans le budget de la Communauté européenne, qui s’est engagée à racheter toute la production que les agriculteurs ne parviennent pas à écouler.

C’est pourquoi à partir des années 1980, les réformes se succèdent pour tenter de réduire ce coût… et donc la production. A cela s’ajoutent peu à peu d’autres défis : répondre aux pays (en particulier les Etats-Unis) qui critiquent le protectionnisme européen, et limiter l’impact négatif de l’agriculture sur l’environnement.

De révisions en révisions, la PAC se transforme et se complexifie… à tel point que le système actuel n’a plus grand-chose à voir avec celui d’origine. Des aides financières sont aujourd’hui versées directement aux agriculteurs, en fonction de leur surface agricole ou du nombre de leurs bêtes. Et seulement si l’agriculteur respecte certaines pratiques environnementales. Un budget spécifique soutient également le “développement rural” : agriculteurs des zones défavorisées, jeunes exploitants, producteurs “bio”… Une vaste panoplie d’outils et de règles encadrent aujourd’hui l’agriculture européenne.

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Bien que réduites, les dépenses de la PAC représentent près du tiers du budget européen (32 %). Le montant alloué à cette politique atteint 386,6 milliards d’euros sur la période 2021-2027, en très légère hausse par rapport au budget 2014-2020 (en euros courants, mais en baisse si l’on tient compte de l’inflation).

Depuis le 1er janvier 2023, une réforme des règles de la PAC, destinée à mieux concilier agriculture et respect de l’environnement, est en vigueur. Parmi les mesures phares instaurées figurent les “écorégimes”, des primes versées aux exploitants suivant des programmes environnementaux exigeants. Entre 2023 et 2027, au moins 25 % des paiements directs des Etats membres doivent y être consacrés.

Autre nouveauté : les plans stratégiques nationaux. Chaque Etat membre élabore un document pour cinq ans dans lequel il définit ses besoins prioritaires et la manière dont il répondra aux objectifs de la Politique agricole commune. Celui-ci est soumis à la Commission européenne.

L’exécutif européen veille notamment à la conformité des politiques des pays de l’UE en matière agricole aux objectifs du Pacte vert pour l’Europe. Celui-ci prévoit une diminution des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 55 % d’ici à 2030 par rapport au niveau de 1990. D’autres objectifs comme un usage des pesticides en recul de 50 % a minima en 2030 ou au moins un quart des surfaces agricoles cultivées de manière biologique à la même date sont en cours de discussions.

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