Deutsches Institut für Entwicklungspolitik / Analysen

Der im Dezember 2018 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) verabschiedete Globale Flüchtlingspakt (GCR) und der darin enthaltene Comprehensive Refugee Response Framework (CRRF) weisen auf einen Paradigmenwechsel in der internationalen Flüchtlingspolitik hin. Insbesondere soll die soziale und ökonomische Eigenständigkeit von Flüchtlingen in Zielländern und –gemeinden erhöht werden. Im Gegenzug verpflichtet sich die internationale Gemeinschaft, die Lasten der Aufnahme von Flüchtlingen besser zu verteilen und durch die Bereitstellung von Wissen und Ressourcen zu unterstützen. Die VN kündigten an, mit diesem New Deal bestehende Teufelskreise von Vertreibung und Hilfsabhängigkeit zu durchbrechen, sodass Flüchtlinge und Aufnahmegemeinden gleichermaßen profitieren würden.
Das ostafrikanische Kenia engagiert sich als eines von 15 Pilotländern für die Umsetzung des CRRF. So verpflichtete sich das Land im Rahmen des Flucht- und Migrationsgipfels der VN im September 2016 zu einer besseren Integration von Geflüchteten und ihrer Einbeziehung in die nationale und lokale Entwicklungsplanung. Im Rahmen des regionalen Nairobi Declaration and Action Plan (NAP, März 2017), bekräftigte es diese Verpflichtungen. Ein damals angekündigter nationaler Operationsplan wurde zwar noch nicht verabschiedet, jedoch werden einzelne Verpflichtungen bereits umgesetzt. Dazu gehört auch die (Weiter-) Entwicklung der integrierten Flüchtlingssiedlung Kalobeyei im äußersten Nordwesten des Landes im Turkana County, ein von der internationalen Gemeinschaft im Rahmen des CRRF unterstütztes, aber ursprünglich auf lokaler Ebene initiiertes Vorhaben.
Am Beispiel Kenias und der Region Turkana zeigt sich, dass die Umsetzung(sfähigkeit) globaler Abkommen nicht zuletzt von den konkreten Interessenslagen sub-nationaler Akteure abhängt. Forderungen des CRRF wie eine verbesserte Infrastruktur für Geflüchtete und aufnehmende Gemeinden sind hier mit den ökonomischen Entwicklungsanliegen der Lokalregierung vereinbar. Zudem sind die kenianischen Counties aufgrund der Dezentralisierung 2010 handlungsfähiger geworden und können sich so zumindest teilweise gegenüber nationalen sicherheitsbezogenen Narrativen behaupten. Diese führen bis heute zu einer starken Beschränkung der gesellschaftlichen Teilhabemöglichkeiten Geflüchteter. Im benachbarten Tansania scheiterte die Umsetzung des CRRF nicht zuletzt daran, dass die Anliegen lokaler Akteure im zentralstaatlichen Politiksystem kaum berücksichtigt wurden.
Aus der Analyse ergeben sich die folgenden Empfehlungen für die deutsche Entwicklungspolitik. Es sollten

• lokale staatliche und nichtstaatliche Akteure in die Ausarbeitung globaler Normen eingebunden und der interkommunale Austausch gefördert werden,
• Partnerregierungen auf Vorteile der Integration von Geflüchteten hingewiesen und die politisch-administrative Umsetzung gefördert werden,

lokale Akteure aktiv in die Planung und Priorisierung von Strategien zur Integration von Geflüchteten einbezogen und unterstützt werden.

Klimawandel, Migrationsströme, Sicherheit - Wachsende Herausforderungen wie diese fordern neue Antworten von der EU-Entwicklungspolitik. Allein um die Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs) bis zum Jahre 2030 zu erreichen, bedarf es zusätzlicher finanzieller Ressourcen von jährlich bis zu USD 2,5 Billionen in Mittel- und Niedrigeinkommensländern. Die Europäische Union (EU) und ihre Mitgliedsstaaten sind zwar bereits heute die größten Geber weltweit, trotzdem reichen die verfügbaren öffentlichen Gelder nicht aus, um die Ziele der nachhaltigen Entwicklung zu erreichen. Bei der Suche nach Lösungen konzentrieren sich staatliche und nichtstaatliche Akteure dementsprechend stark auf die Verknüpfung von öffentlichen und privaten Mitteln. Angesichts ambitionierter Klimaziele und der zunehmenden Präsenz Chinas im Bereich der Entwicklungsfinanzierung beschäftigt sich die gegenwärtige Debatte zur zukünftigen EU-Außenfinanzierung mit der Reform der institutionellen Architektur. Reformen sollen grüne Energien und Beschäftigung in den Partnerländern stärken sowie ein kohärentes europäisches Modell für sozioökonomische Entwicklung nach außen tragen. Während der Wunsch nach einer EU-Außenfinanzarchitektur, die einfacher, sichtbarer und effizienter ist, von allen Akteuren geteilt wird (Europäische Kommission, 2018), gehen die Meinungen weit auseinander, wie dieses Ziel erreicht werden könnte. Vor diesem Hintergrund hat eine vom Rat der EU beauftragte Gruppe der Weisen Handlungsszenarien zur Schaffung einer EU Entwicklungsbank entwickelt. Bei der EU-Entwicklungsfinanzierung kollidieren nationale und supranationale Interessen und institutionelle Belange überlagern oft inhaltliche Überlegungen. Vor diesem Hintergrund argumentieren wir, dass institutionelle und inhaltliche Interessen besser aufeinander abgestimmt werden müssen, um eine effizientere und nachhaltigere Entwicklungsfinanzierung zu erreichen. Insbesondere muss eine reformierte EU-Außenfinanzarchitektur europäische Nachhaltigkeits- und Entwicklungsziele besser mit Partnerbelangen in Einklang bringen. Eine Wirkungsmessung nach einheitlichen Standards trägt dazu bei, übergeordnete Ziele zu erreichen; sie kommuniziert überdies ein erfolgreiches europäisches Entwicklungsmodell. Angesichts der Bedeutung privaten Kapitals für die Entwicklungsfinanzierung sollten in einer reformierten Finanzarchitektur auch die Interessen und Logiken der Privatwirtschaft berücksichtigt werden. Dies ist allerdings nur überzeugend, wenn dabei Sozial-, Umwelt- und Menschenrechtsstandards nicht hintangestellt werden.

Der Gesellschaftsvertrag ist ein Schlüsselbegriff in der sozialwissenschaftlichen Literatur, der auf die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft fokussiert. Er bezeichnet die Gesamtheit expliziter oder impliziter Vereinbarungen zwischen allen relevanten gesellschaftlichen Gruppen und dem Souverän (d.h. der Regierung oder einem anderen Machthaber) über wechselseitige Rechte und Pflichten (Loewe & Zintl, forthcoming).
Die Analyse von Gesellschaftsverträgen verdeutlicht u.a. (i) warum einige Gesellschaftsgruppen sozial, politisch oder wirtschaftlich besser gestellt sind als andere, (ii) warum es Revolten und Forderungen nach neuen Gesellschaftsverträgen gibt, (iii) warum also manche Länder in Gewaltkonflikte abgleiten. Zudem zeigt das Konzept, dass externe Akteure die Bezie¬hungen zwischen Staat und Gesellschaft beeinflussen können, indem sie die Regierung oder bestimmte Gesellschafts¬gruppen stärken. Und es verdeutlicht, dass staatliche Fragilität, Flucht und Migration daraus resultieren können, dass Gesellschaftsverträge weniger inklusiv geworden sind.
Trotzdem ist der Begriff Gesellschaftsvertrag bisher weder klar definiert noch operationalisiert worden – zum Nachteil von Forschung und Politik. Ein strukturierter Ansatz zur Analyse der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft ist überfällig, v.a. im Hinblick auf die MENA-Länder. Im vorliegenden Papier schlagen wir einen Analyserahmen vor, der auf (i) Geltungsbereich, (ii) Inhalt und (iii) zeitliche Dimension von Gesellschaftsverträgen fokussiert.
Nach Erreichen der Unabhängigkeit schlossen die MENA-Regierungen sehr spezifische Gesellschaftsverträge mit ihren Bürgern, die auf der Umverteilung von Renteneinnahmen aus natürlichen Ressourcen, Entwicklungshilfegeldern und anderen Transfers basierten. Sie versorgten die Bürger mit Lebensmittel- und Energiesubventionen, kostenloser Bildung sowie Jobs im öffentlichen Dienst im Gegenzug dafür, dass diese die Legitimität der Regierungen anerkannten, obwohl es fast keine politische Partizipation gab. Aufgrund von wachsender Bevölkerung und sinkenden Staatseinnahmen konnten die Regierungen ihre Aufgaben aber immer weniger erfüllen. Daher konzentrierten sie ihre Ausgaben immer stärker auf strategisch wichtige Gesellschaftsgruppen und machten sie verstärkt von politischer Zustimmung abhängig. Die Aufstände, die sich 2011 in vielen arabischen Ländern ereigneten, können so auch als Ausdruck tiefer Unzufriedenheit mit den damaligen Gesellschaftsverträgen verstanden werden, die keine politische Partizipation, für große Teile der Bevölkerung aber auch kaum noch Sozialleistungen vorsahen.
Seither entwickelten sich die MENA-Länder in verschiedene Richtungen. Tunesien ist auf gutem Weg zu inklusiver Entwicklung und mehr politischer Partizipation. Marokko und Jordanien versuchen, die alten Gesellschaftsverträge – Ressourcenumverteilung ohne nennenswerte Partizipation – wiederherzustellen. Im neuen Gesellschaftsvertrag Ägyptens verspricht die Regierung wenig mehr als individuelle und kollektive Sicherheit, und auch das nur gegen umfassende politische Zustimmung. In Libyen, dem Jemen und Syrien sind Bürgerkriege ausgebrochen, und es besteht keine Aussicht auf einen neuen landesweiten Gesellschaftsvertrag, um den auch der Irak seit 2003 kämpft. Flucht und Migration beeinträchtigen zudem die Gesellschaftsverträge der Nachbarländer Jordanien, Türkei und Libanon.
Alle MENA-Länder entwerfen derzeit neue Gesellschaftsverträge oder sollten dies bald tun, um Stabilisierung bzw. Wiederaufbau zu ermöglichen. Im Folgenden informieren wir über den Stand der konzeptionellen Überlegungen zur Neugestaltung der Gesellschaftsverträge in den MENA-Ländern und deren Bedeutung für die internationale Zusammenarbeit.
 

Herkömmlichen Wirtschaftsweisheiten folgend, ging man lange davon aus, dass es unmöglich ist, ein System gleichzeitig effizienter zu gestalten und auf eine größere Gleichheit der Menschen in diesem System hinzuarbeiten. Der Ökonom Robert Lucas beschrieb die Folgen dieses weitverbreiteten Axioms folgendermaßen: „Von allen Neigungen, die einer soliden Wirtschaft schaden, ist die Fokussierung auf Verteilungsfragen am weitesten verbreitet und aus meiner Sicht sogar am verheerendsten […] Das Potenzial zur Verbesserung des Lebensstandards der Armen durch verschiedene Arten der Umverteilung der gegenwärtigen Produktion verblasst im Gegensatz zum schier unerschöpflichen Potenzial zur Produktionssteigerung.“ (Lucas, 2004) In der Tat haben viele Wirtschaftswissenschaftler die Meinung vertreten, dass eine geringe Ungleichheit oder eine zu großzügige Verteilung von Leistungen den Anreiz schmälern könnte, hart zu arbeiten und Risiken einzugehen. Jenseits der harschen Rhetorik von Lucas lässt sich diese Prämisse sicherlich aus praktischen wie aus ethischen Erwägungen heraus kritisieren. Zumal es Forschungsergebnisse aus den letzten Jahrzehnten gibt, wonach es in vielen Fällen gar nicht um ein „Entweder-Oder“ geht. Es gibt umfangreiches Forschungsmaterial, das belegt, dass verstärkter Wettbewerb und größere wirtschaftliche Effizienz durchaus mit staatlichen Bemühungen zur Reduzierung von Ungleichheit und Armut kompatibel sind, wie etwa aus einem Bericht der Weltbank hervorgeht (Weltbank, 2016). Konträr zu einer weiteren weit verbreiteten Annahme über staatliche Eingriffe in die Wirtschaft, weist die Forschung ebenfalls darauf hin, dass solche Interventionen erfolgreich auf die Bedürfnisse aller Länder und zu jedem beliebigen Zeitpunkt angepasst werden können. Selbst Länder mit niedrigem oder mittleren Einkommen können während einer Wirtschaftskrise erfolgreich wirtschaftliche Umverteilungsmaßnahmen vornehmen, die vernachlässigbare Auswirkungen auf die Effizienz haben und des Öfteren sogar positive Wirkungen entfalten. Solche Maßnahmen, die gleichzeitig auf größere Gleichheit und größere Effizienz ausgerichtet sind, umfassen zum Beispiel Programme in den Bereichen frühkindliche Entwicklung, allgemeine Gesundheitsversorgung, hochwertige Bildung, konditionierte bargeldbasierte Transfers (cash transfers), Investitionen in die ländliche Infrastruktur sowie eine gut konzipierte Steuerpolitik. Zentrale Bedeutung kommt folgenden vier Punkten zu: (1)     Es geht nicht um ein „Entweder-Oder“. Entscheidungsträger müssen zugunsten des Wirtschaftswachstums nicht auf Maßnahmen zur Reduzierung von Ungleichheit verzichten. Eine gute Politik kann beides erreichen. (2)     In den letzten beiden Jahrzehnten hat die Forschung substanzielle Belege dafür erbracht, welche Art von Politik sowohl das Wachstum fördert als auch Ungleichheiten reduzieren hilft. (3)     Politik kann ungleichen Bedingungen, in die Kinder hineingeboren werden und die sich auf deren weitere Entwicklung auswirken, entgegenwirken. (4)     In den meisten Fällen können alle Länder Maßnahmen implementieren, die sowohl auf größere Gleich­heit als auch auf mehr Wachstums abzielen.

In jedem vierten Post-Konflikt-Land wird eine neue Verfassung geschrieben. Welche Auswirkungen solche verfassungsgebenden Prozesse auf Frieden haben, ist jedoch bislang kaum untersucht. Eine neue Verfassung wird oft als ein wichtiger Bestandteil einer politischen Transformation in Post-Konflikt-Staaten gesehen. Dies liegt daran, dass durch einen erfolgreichen verfassungsgebenden Prozess ein neues und potenziell dauerhaftes Regelwerk entsteht, das den Zugang zur Macht festlegt. Aus diesem Grund erhalten verfassungsgebende Prozesse in Post-Konflikt-Ländern häufig Unterstützung von internationalen Akteuren. Bislang fehlt es jedoch an systematischen Analysen zum Effekt von Post-Konflikt-Verfassungsgebung auf Frieden. In dieser Analyse und Stellungnahme werden neue empirische Erkenntnisse vorgestellt, die zeigen, dass das Schreiben einer neuen Verfassung nach einem Konflikt einen wichtigen Beitrag zu Frieden leisten kann. Staaten, die einen Konflikt erlebt haben, verabschieden oft neue Verfassungen. Zum einen, um einen klaren Bruch mit dem bisherigen System zu signalisieren und zum anderen, um die Institutionen zu reformieren, die oft zumindest teilweise für den Ausbruch des Konflikts verantwortlich gemacht werden. Post-Konflikt-Verfassungsgebung kann in sehr unterschiedlichen Kontexten stattfinden – nach einem Bürgerkrieg, wie in Nepal oder Südafrika, oder nach niedrigschwelliger Gewalt, wie in Kirgisistan oder Kenia. Auch in den aktuellen Friedensgesprächen um Syrien spielt die Frage nach einer neuen Verfassung eine wichtige Rolle. Da es an wissenschaftlichen Erkenntnissen darüber mangelt, ob eine neue Verfassung zu Frieden beitragen kann, bleibt aber offen, ob diesbezügliche Bemühungen von internationalen Akteuren ausgebaut werden sollten. Die vorliegende Analyse und Stellungnahme zeigt auf, dass das Schreiben einer neuen Verfassung die Friedens­aussichten von Post-Konflikt-Staaten signifikant erhöht (für die vollständige Analyse siehe Fiedler, 2019). Sie fasst die Ergebnisse innovativer statistischer Untersuchungen zusammen, die im Rahmen des DIE-Projekts „Frieden nachhaltig fördern“ durchgeführt wurden. Basierend auf einer Analyse von 236 Post-Konflikt-Episoden zwischen 1946 und 2010 ergeben sich zwei zentrale Ergebnisse:

• Das Schreiben einer neuen Verfassung verringert das Risiko für Wiederausbruch von Konflikt. Die Analyse zeigt einen statistisch signifikanten und robusten Zusammenhang zwischen dem Schreiben einer neuen Verfassung und Frieden. Internationale Bemühungen, verfassungsgebende Prozesse in Post-Konflikt-Ländern zu unterstützen, sind daher wohl begründet. Das theoretische Argument für diesen Zusammenhang deutet darauf hin, dass es wichtig ist, dass verfassungsgebende Prozesse einen intensiven interelitären Dialog ermöglichen, der dabei hilft, Vertrauen wiederaufzubauen.
• Je länger der verfassungsgebende Prozess andauert, desto vorteilhafter ist es für Frieden. Dies ist wahrscheinlich darauf zurückzuführen, dass die vertrauensbildende Wirkung der Prozesse nur dann eintritt, wenn genügend Zeit für Verhandlungen und die Entwicklung eines breiten Kompromisses eingeräumt wird. Internationale Akteure drängen Post-Konflikt-Staaten jedoch häufig dazu, diese Prozesse sehr schnell, möglichst innerhalb weniger Monate, zu durchlaufen. Die Ergebnisse der vorliegenden Analyse stellen diesen Ansatz in Frage.

Dieses Papier gibt einen Überblick über den Zusammenhang zwischen den Folgen des Klimawandels und menschlicher Mobilität in West-, Ost- und im südlichen Afrika, den von diesen Phänomenen am stärksten betroffenen Regionen Subsahara-Afrikas. Obwohl es generell an Daten zur „Klimamigration“ mangelt, lassen sich aus der wachsenden Zahl von Fallstudien und Forschungsprojekten einige Trends ableiten. Basierend darauf werden in diesem Papier einige Empfehlungen an die deutsche und europäische Entwicklungspolitik formuliert.
Die negativen Auswirkungen des Klimawandels in den drei Regionen werden hauptsächlich von der zunehmenden Variabilität der Niederschläge und einer größeren Häufigkeit und Intensität von Überschwemmungen und Dürren bedingt. Diese Auswirkungen stellen eine Herausforderung für die menschliche Sicherheit dar. Die Folgen für die menschliche Mobilität, die von Flucht bis hin zu zirkulärer Arbeitsmigration reichen, sind eingebettet in ein komplexes und sehr stark kontextspezifisches Bündel von politischen, sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und ökologischen Faktoren. Am größten ist das Risiko von Flucht wahrscheinlich am Horn von Afrika – stark bedingt auch durch allgemein fragile Kontexte und bewaffnete Konflikte. In allen drei Regionen sind viele vom Klimawandel betroffene Haushalte als „trapped“ anzusehen – die Option Mobilität besteht für sie aufgrund fehlender Mittel nicht. Wenn die Möglichkeit zur Mobilität besteht, findet sie oft in Form von individueller und zirkulärer Arbeitsmigration statt. Unter günstigen Umständen kann das von den Migranten erwirtschaftete Geld ihren Haushalten helfen, die durch den Klimawandel verursachten Verluste auszugleichen oder zumindest abzumildern („Migration als Anpassungsstrategie“).
Die ideale politische Antwort auf menschliche Mobilität im Zusammenhang mit dem Klimawandel besteht darin, Zwangsmigration zu vermeiden, positive Migrationsmechanismen zu maximieren und negative Aspekte wie die Ausbeutung von Arbeitskräften zu minimieren. Das verlangt einen multisektoralen und politischen Mehrebenen-Ansatz. Mit dieser Zielsetzung haben wir folgende Empfehlungen formuliert:

• Kapazitätsaufbau und Dialog zwischen den verschiedenen Politikbereichen. Der Austausch zwischen verschiedenen (Politik-)Bereichen muss gefördert werden. Hier gibt sehr unterschiedliche Auffassungen, wie mit dem Phänomen Migration umzugehen sei. Es bedarf eines gemeinsamen Verständnisses für die Herausforderungen der „Klimamigration“.
• Multi-Level-Governance und lokales Empowerment. Es müssen offene Politikräume geschaffen und mehr Ressourcen mobilisiert werden, um vulnerable Gruppen und Kommunen zu stärken, die in den relevanten politischen Prozessen bisher nur marginale Beachtung gefunden haben.
• Sammlung von Daten und Best Practices. Die Schaffung entsprechender Datenbanken und die Dokumentation von Best Practices zur Bewältigung der komplexen Probleme der lokalen Vulnerabilität und der Rolle der menschlichen Mobilität sind für weitere Maßnahmen absolut unerlässlich.

Um die Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs) bis 2030 zu erreichen, benötigen die Entwicklungsländer zusätzliche Finanzmittel. Dafür gibt es vier Finanzierungsquellen: inländische öffentliche Mittel (oder Einnahmen), internationale öffentliche Mittel, inländische private Mittel oder internationale private Mittel. Von diesen vier Quellen haben inländische Zuflüsse aus Steuern und nichtsteuerlichen Einnahmen (beispielsweise Gewinne von Staatsunternehmen) bei weitem den größten Stellenwert. Im Jahr 2016 beliefen sich die Steuereinnahmen allein in den Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen auf 4,3 Billionen USD – mehr als das Doppelte des internationalen Kapitals, das im gleichen Jahr in diese Länder floss. Viele dieser Länder haben ihre Einnahmen in den letzten 15 Jahren steigern können. Der Anstieg reicht jedoch nicht aus, um den Finanzbedarf für die SDGs zu decken, der von den Vereinten Nationen für die Entwicklungsländer auf 2,5 Billionen USD pro Jahr geschätzt wird. Zudem haben diese Länder einen Rückgang der Mittel aus internationalen öffentlichen und privaten Quellen zu verkraften, der sich zwischen 2013 und 2016 auf 12 Prozent belief. Infolgedessen stehen viele Regierungen unter dem Druck, mehr Mittel im eigenen Land zu mobilisieren. Welche Möglichkeiten haben sie, dieses Ziel zu erreichen?
Im vorliegenden Dokument konzentrieren wir uns auf die internationale Dimension dieser Fragestellung. Wir vertreten dabei die Auffassung, dass die Regierungen in drei Schlüsselbereichen multilateral agieren sollten.
Erstens ist die Steuervermeidung durch multinationale Unternehmen (MNU) trotz wichtiger Fortschritte in den letzten Jahren nach wie vor ein globales Problem. Auch wenn kein offener Rechtsverstoß vorliegt, kann Steuervermeidung für ein Entwicklungsland erheblichen Schaden verursachen. Ärmere Länder hängen in höherem Maße von Unternehmenssteuern ab als reiche, und sind für solche Praktiken entsprechend anfälliger. Internationale Initiativen gegen Steuervermeidung wie die Einführung einer Mindeststeuer für Unternehmen und die Besteuerung der digitalen Wirtschaft sollten daher die Besteuerungsrechte ärmerer Länder besonders berücksichtigen.
Zweitens ist auch die Bekämpfung der illegalen Steuerhinterziehung ein relevantes Thema. Auf internationaler Ebene ist der Austausch von Steuerinformationen ein Schlüsselfaktor. Die Entwicklungsländer müssen an diesem Austausch umfassend beteiligt werden, was national wie international zusätzliche Reformen für den Kapazitätsaufbau und die Förderung der Glaubwürdigkeit erfordern wird.
Drittens sollten die Regierungen weltweit die Transparenz ihrer Subventionssysteme erhöhen und schädliche bzw. unwirksame Strukturen beseitigen. Als ersten Schritt in diese Richtung sollten die Regierungen gemeinsame Berichtsstandards verabschieden und dann regelmäßige, öffentlich zugängliche und umfassende Berichte zu den von ihnen gewährten Steuervergünstigungen einführen.
Offensichtlich ist dies weder eine Agenda für einzelne Staaten noch ein Aufruf zum unilateralen Handeln. Die gegenwärtigen Ansätze für internationale Steuerzusammenarbeit, die von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und der G20 vorangetrieben wurden, müssen ausgeweitet werden und alle Länder auf gleicher Grundlage miteinschließen. Inwieweit Entwicklungsländer an der Festlegung internationaler Standards und Regelwerke beteiligt sind, hängt aber nicht zuletzt auch davon ab, wie erfolgreich sie selbst wesentliche Governance-Reformen vorantreiben können.

Während Demokratien besonders stabil sind, weisen Demokratisierungsprozesse ein erhöhtes Konfliktpotential auf, vor allem in Post-Konflikt-Kontexten. Jüngste Forschungsergebnisse des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) zeigen, dass externe Demokratieförderung die destabilisierenden Auswirkungen von Post-Konflikt-Demokratisierung abmildern kann. Seit den 1990er Jahren ist Demokratieförderung fester Bestandteil von Friedensförderung. Freie und faire Wahlen oder eine dynamische Medienlandschaft zu fördern scheint positiv für Frieden: Demokratische Institutionen können aktiv mit gesellschaftlichen Konflikten umgehen, im Gegensatz zu autoritären Regimen, die oft auf Repression setzen. Aber die Veränderung von Machtverhältnissen durch mehr politischen Wettbewerb kann auch Machtkämpfe auslösen, die für gerade entstehende demokratische Institutionen schwer zu bewältigen sind. Für Länder, die sich nach Ende eines Bürgerkrieges demokratisieren, stellen sich daher folgende Fragen: Kann Demokratieförderung die destabilisierenden Auswirkungen abmildern, oder werden diese eher noch verstärkt? Wie sollte Demokratieförderung gestaltet werden, um einen Wiederausbruch von Gewalt zu vermeiden?
Die Frage, ob Demokratieförderung nach Bürgerkriegen ratsam ist, wurde kontrovers diskutiert, aber kaum empirisch untersucht. Das vorliegende Papier fasst die Ergebnisse jüngster DIE-Forschung zusammen, die diese Lücke schließt. Die Ergebnisse zeigen:

• Demokratieförderung, die Demokratisierung in Post-Konflikt-Gesellschaften begleitet, kann Frieden maßgeblich stärken. Sie löst nicht erneute Gewalt aus.
• Die Analyse zweier Geberstrategien um mit Zielkonflikten zwischen Stabilität (Vermeidung neuer Gewalt) und Demokratisierung umzugehen zeigt, dass es, anders als weithin angenommen, nicht weniger Risiken birgt, Stabilität gegenüber Demokratie zu priorisieren. Tatsächlich kann die Priorisierungsstrategie auch scheitern und sogar kontraproduktiv sein.
• Demokratieförderung, die einen „kontrollierten Wettbewerb“ fördert, kann destabilisierende Effekte abmildern. Die Förderung des politischen Wettbewerbs stärkt die friedensstiftende Wirkung demokratischer Institutionen, politische Macht friedlich zuzuweisen, aber auch wieder zu entziehen. Die Förderung institutioneller Machtkontrolle hilft, die Willkür der Exekutive zu beschränken und demokratische Regeln durchzusetzen.

Diese Ergebnisse können Geberengagement in Post-Konflikt-Situationen informieren:

1. Geber sollten Demokratisierungsprozesse aktiv mit Demokratieförderung begleiten. Sie sollten diese Unterstützung nicht erst anbieten, wenn sich die Situation nachhaltig stabilisiert hat, da sie einen wichtigen Beitrag für Frieden leisten und destabilisierende Auswirkungen verhindern kann.
2. Bei Zielkonflikten zwischen Stabilität und Demokratie ist zu berücksichtigen, dass es nicht unbedingt erfolgversprechender ist, Stabilität zu priorisieren, als einen graduellen Ansatz zu verfolgen, der schrittweise sowohl Stabilität als auch Demokratie fördert. Daher sollten Geber politische Dynamiken vor der Entscheidung für eine Strategie sorgfältig analysieren und berücksichtigen, dass ein gradueller Ansatz über erhebliches Potenzial verfügt, Frieden nachhaltig zu stärken.
3. Im Kontext von Post-Konflikt-Demokratisierung sollten Geber substantiell politischen Wettbewerbs sowie die Schaffung institutioneller Machtkontrolle fördern.

Die VN-Hauptabteilung für Wirtschaftliche und Soziale Angelegenheiten (UN DESA) ist eine wichtige multilaterale Entwicklungsorganisation. Seit 2015 hat DESA das Mandat, die Anstrengungen der VN-Mitgliedstaaten zur Erreichung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung zu koordinieren, indem es das High-Level Political Forum for Sustainable Development unterstützt. DESA übernimmt durch Forschungsarbeit und Analysen eine Vordenkerrolle, unterstützt die Normsetzung der wichtigsten VN-Organe für Entwicklung – der VN-Generalversammlung und des Wirtschafts- und Sozialrats (ECOSOC) – und die Abstimmung mit dem Entwicklungssystem der Vereinten Nationen (UNDS).
DESA verfügt jedoch über ungenutztes Potenzial, um auch außerhalb der Konferenzräume von New York eine politisch und analytisch relevante Rolle für nachhaltige Entwicklung zu spielen. DESAs Organisationsstrukturen sind zunehmend veraltet und ineffizient. Seit der Gründung 1997 sind die VN-Reformen eigenartigerweise an DESA vorbeigegangen. Welcher Reformbedarf tatsächlich besteht und welche Optionen es diesbezüglich gibt, ist bisher nicht bekannt; es mangelt an Transparenz und Analysen.
Klar ist, dass DESA als Stimme der VN für nachhaltige Entwicklung durch eine Reform mehr Bedeutung erlangen und einen glaubwürdigeren Beitrag dazu leisten könnte, die Umsetzung der Agenda 2030 zu verstärken. Im Rahmen ihres universellen Mandats für Wirtschaft und Soziales könnte DESA alle Staaten (auch solche mit hohem Einkommen) bei ihren Bemühungen um nachhaltige Entwicklung unterstützen und globale Politiken zur Förderung des globalen Gemeinwohls koordinieren. Für diese Vision braucht es allerdings eine Abteilung mit starken analytischen Kapazitäten und politscher Neutralität, um das VN-System auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen.
Starker Rückhalt der VN-Mitgliedstaaten ist die Grundvoraussetzung für eine DESA-Reform. Die Befugnisse des Generalsekretärs und seiner Abteilungsleiter zur Reorganisation werden von der Kontrolle der Mitgliedstaaten, vor allem in den VN-Haushalts¬organen, eingeschränkt. Die Organisationsstruktur von DESA ist mit stetig wachsenden Aufgaben organisch gewachsen. Dadurch ist DESA hochgradig dezentralisiert und viele Aktivitäten überschneidenden sich.
Jüngste Bestrebungen zur DESA-Reform stagnierten in einem geopolitischen Klima gegenseitigen Misstrauens und unterschiedlicher Prioritäten der Länder des globalen Nordens und Südens. DESA ist traditionell die Heimat der Entwicklungsländer und Chinas (G77) im VN-Sekretariat und Fürsprecherin ihrer Interessen. Seit 2015 drängen verschiedene Länder des globalen Nordens (z.B. USA und EU-Staaten) auf eine Reform, um die Effizienz und die Effektivität von DESA zu steigern. Die G77 befürchten einen sinkenden Einfluss durch die Beschneidung finanzieller und personeller Mittel. Die Situation verkompliziert sich zusätzlich durch Spekulationen über die Absichten Chinas, dessen Diplomaten seit nunmehr einem Jahrzehnt an der Spitze der Abteilung stehen.
Um den Boden für eine umfassende Reform DESAs zu bereiten, von der alle profitieren, sollten der Generalsekretär und sein Reformteam drei aufeinander aufbauende Schritte in Erwägung ziehen:

1. Schaffung von mehr Transparenz, inhaltlichem Wissen und Partizipation im Hinblick auf die DESA-Reform;
2. Verknüpfung der DESA-Reform mit laufenden VN-Reformprozessen;
3. Sicherung der politischen Unterstützung der Mitgliedstaaten für eine DESA-Reform, die sich langfristig auszahlt.

Populismus ist ein Politikstil, der bestehende normative Konsense in der Gesellschaft angreift und dabei systematisch Ausgrenzungen und Feindbilder nutzt. Minderheiten in der Bevölkerung sind Gegenstand typischer Ausgrenzungsstrategien ebenso wie Wissenschaftsfeindlichkeit. Dort wo Populismus Regierungshandeln dominiert, zählen u.a. Begrenzungen für die Zivilgesellschaft zu den Folgen.
Populisten bedienen sich bei der Mobilisierung von Wähler*innen ausgewählter Themen, die sich nach politischer Orientierung (Links- vs. Rechts-Populismus) und nationaler Ausgestaltung unterscheiden. Dennoch sind Muster erkennbar, nach denen Populismus zum Ausdruck kommt, etwa durch die Abgrenzung zwischen dem ‚Volk‘ und seinem vermeintlichen Willen einerseits und einer unterstellt entkoppelten politischen ‚Elite‘ andererseits. Die Werte der Bevölkerung werden weitgehend im nationalen Kontext verortet, dagegen werden Vertreter*innen der ‚Elite‘ oftmals primär als an Interaktionen jenseits des Nationalstaates interessiert und damit globalisierungsfreundlich wahrgenommen und charakterisiert.
Populistische Tendenzen sind sowohl in westlichen Ländern, in Ländern des früheren Ostblocks als auch im globalen Süden erkennbar.
Populistische Muster bergen erhebliche Risiken für multilaterale Bemühungen zur Bearbeitung von grenzüberschreitenden politischen Herausforderungen. Dazu zählen:

• die Abkehr von integrativen Bestrebungen. So gilt die Europäische Union (EU) als ‚Eliteprojekt‘ und Sinnbild für zahlreiche negative Aspekte der Globalisierung.
• die Abkehr von multilateralen Institutionen und internationalen Handelsverträgen. Dazu gehören die Aufkündigung internationaler Verträge (Pariser Klimaschutzabkommen etc.) und der Rückzug aus internationalen Organisationen.
• die Reinterpretation/Ablehnung von Entwicklungspolitik. Entwicklungspolitik wird nicht als originäres Instrument zur Beförderung global nachhaltiger Entwicklung verstanden, sondern als Vehikel für enge nationale Ziele reinterpretiert.

Der in Teilen transnationale Charakter des Populismus könnte in der Zukunft zu einer zusätzlichen Herausforderung für global nachhaltige Entwicklungsthemen werden. Zwar waren Ansätze nationaler populistischer Strömungen, transnational zusammenzuarbeiten und dabei einen ‚Meta-Populismus‘ zu schaffen, bislang kaum erfolgreich, aber dies könnte sich nach den Europawahlen im Mai 2019 ändern.
Länder unterscheiden sich sowohl mit Blick auf die gegenwärtige als auch erwartete künftige Bedeutung populistischer Akteure. Auch in Staaten, in denen Populisten momentan nicht Regierungsverantwortung tragen, könnten Regierungen Budgetkürzungen oder Reallokationen in bestimmten entwicklungspolitischen Themenbereichen mit der Intention vornehmen, den Wahlerfolg der Populisten zu vermindern. Dadurch entsteht die Gefahr, dass populistische Ansätze selbst dort wirksam werden, wo populistische Parteien nicht an der Regierung beteiligt sind.

Gesellschaften, die Gewaltkonflikte erfahren haben, stehen vor der großen Herausforderung nachhaltigen Frieden aufzubauen. Dabei ist eine entscheidende Frage, wie mit der gewaltsamen Vergangenheit umgegangen wird – sollen die Täter vor Gericht zur Verantwortung gezogen werden, oder der Schwerpunkt auf Wahrheitsfindung und Entschädigungen für Opfer liegen? Die verschiedenen Instrumente der Vergangenheitsarbeit und Versöhnung (Transitional Justice, TJ) wurden in den letzten Jahren von systematischen empirischen Analysen untersucht. Dieses Papier fasst die ersten, politikrelevanten Erkenntnisse zusammen, die sich daraus für die wichtigsten TJ-Instrumente ergeben: Gerichtsprozesse, Wahrheitskommissionen, Entschädigungen und Amnestien. Aus der akademischen Literatur zur Wirkung von Transitional Justice in Postkonfliktkontexten ergeben sich drei Kernbotschaften:

• Transitional Justice kann einen wichtigen Beitrag zu Frieden leisten. Entgegen Bedenken, dass eine aktive Auseinandersetzung mit der Vergangenheit Gesellschaften noch stärker spalten und Konflikte erneut aufflammen lassen könnte, ergeben statistische Untersuchungen überwiegend, dass TJ sich entweder positiv oder gar nicht auf Frieden auswirkt.
• Amnestien können helfen Frieden zu sichern. Entgegen Vorbehalten gegenüber Amnestien auf der internatio¬nalen Ebene (besonders aus normativen Gründen), kommen mehrere Studien zu dem Schluss, dass Amnestien das Risiko eines Wiederausbruchs statistisch signifikant verringern können. Jedoch zeigt die aktuellste Studie auch, dass die Wirkung kontext¬abhängig ist: Amnestien können einen Beitrag zum Frieden leisten, wenn sie Teil von Friedensabkommen sind, aber sie sind wirkungslos nach Episoden sehr schwerer Gewalt.
• Um Frieden wirksam zu fördern, sollten Gerichtsprozesse Täter aller Konfliktparteien einbeziehen. Dieses Ergebnis einer aktuellen Studie lässt sich damit erklären, dass andernfalls Gerichtsprozesse von der siegreichen Partei genutzt werden können, um die unterlegene Seite zu bestrafen. Allgemein sollten Geber sich darüber im Klaren sein, dass ein TJ-Prozess durch ein politisches Regime instrumentalisiert werden kann und der Prozess dann selten friedensfördernd ist.

Aus der Literatur wird auch deutlich, dass wichtige Fragen nach wie vor offenbleiben:

1. Kann Transitional Justice zu einer tiefergehenden Qualität von Frieden beitragen, die über die reine Abwesenheit von Gewalt hinausgeht? Da TJ darauf abzielt Aussöhnung zu fördern, sollte es gesellschaftliche Beziehungen stärken. Es muss jedoch besser verstanden werden, ob und wie TJ auf soziale Kohäsion in Postkonfliktgesellschaften wirken kann.
2. Auf welche Weise müssen die verschiedenen Instrumente kombiniert werden? Sowohl die Literatur als auch politische Grundsatzdokumente weisen darauf hin, dass es wichtig ist, die richtige Mischung von Instrumenten zu finden; es fehlt jedoch noch an systematischen Analysen zu Kombinationen von TJ-Instrumenten.
3. Welche Rolle spielt Geberunterstützung für Transitional-Justice-Prozesse? Geber begleiten TJ Prozesse häufig finanziell, aber auch inhaltlich. Über die Effektivität dieser Unterstützung ist jedoch noch zu wenig bekannt.

Die Blockchain-Technologie (BT), die durch ihren Einsatz in digitalen Währungen bekannt wurde, bietet auch auf anderen Gebieten neue Möglichkeiten. Eines ist die Handelsintegration. Besonders Entwicklungsländer können von verstärkter Handelsintegration mit BT profitieren, da die Technologie z.B. Defizite in den Bereichen Zugang zum Finanzsystem, Schutz geistigen Eigentums und Steuerverwaltung mindern kann. BT ermöglicht es, Transaktionen und andere Daten auf dezentralen Computernetzwerken nahezu manipulationssicher zu speichern. Aber es können nicht nur Daten manipulations¬sicher gespeichert werden, sondern auch ganze Programme: sogenannte Smart Contracts ermöglichen die Automatisierung privater Trans¬aktionen und administrativer Prozesse. Dieser Artikel fasst den Stand der Forschung zur Anwendung der BT bei der Handelsintegration zusammen, indem er fünf zentrale, teils miteinander verbundene Anwendungsgebiete genauer beleuchtet.
Dies ist erstens die Handelsfinanzierung, bei der BT kreditgewährende Intermediäre überflüssig machen kann, was direkte Kostensenkungen für Ex- und Importeure bedeutet. Zweitens kann die Dokumentation der Lieferkette durch die manipulationssichere Speicherung von Güterinformationen zu Herkunft und Zusammensetzung gestärkt werden. Auf dieser Basis kann die Einhaltung von Nachhaltigkeitsstandards auch bei global produzierten Gütern zuverlässiger nachgewiesen werden. Voraussetzung für eine wahrheitsgemäße Information in Blockchains ist allerdings deren korrekte Eintragung (die dann manipulationssicher ist), welche daher überwacht werden muss.
Drittens kann BT im Bereich Handelserleichterung den Zugriff auf Güterinformationen durch die Grenzbehörden erleichtern und so den Berichtsaufwand für exportierende Unternehmen senken. Indem BT die Abhängigkeit von zentralen Datenbankbetreibern reduziert, kann sie bestehenden digitalen Technologien im Handelsbereich zum Durchbruch verhelfen. Viertens kann der leichtere Zugriff auf Güterinformationen auch die Prozesse im Bereich Zölle und Steuern vereinfachen und weniger anfällig für Korruption und Betrug machen. Dies geht sowohl mit Kostensenkungen für Exporteure als auch mit einer besseren Mobilisierung einheimischer Ressourcen für öffentliche Haushalte einher. BT ermöglicht fünftens im Bereich Digitaler Handel auch in Umfeldern, in denen geistiges Eigentum institutionell bedingt wenig geschützt ist, ein Rechtemanagement von digitalen Dateien. Dies kann zur Verbreitung von digitalen Industrien in Entwicklungsländern beitragen.
Besonders für einen Einsatz in Grenz- und Zollsystemen ist aber eine frühe Einbindung der entsprechenden Behörden unabdingbar. Gleichzeitig sollten einheitliche technische Standards bei der Dokumentation von Lieferketten gefördert werden, sodass die Interoperabilität der verschiedenen Systeme über Akteure und Ländergrenzen hinweg gesichert werden kann, um die Kostenvorteile wirklich auszunutzen. Wenn diese Vorgaben eingehalten werden, kann BT nachhaltige Handelsintegration von und in Entwicklungsländern wirksam unterstützen.

Seit dem britischen Referendum am 23. Juni 2016 plant Großbritannien den Austritt aus der Europäischen Union (EU). Unter Berufung auf Artikel 50 des Vertrags von Lissabon (im März 2017) wird Großbritannien den gemeinsamen Markt und die Zollunion im März 2019 verlassen. Die Verhandlungen über den „Brexit“ erweisen sich aufgrund der gegenteiligen Positionen der beiden Vertragspartner als schwierig. Obwohl das Austrittsabkommen erfolgreich verhandelt wurde, besteht über den endgültigen „Deal“ zwischen der EU und Großbritannien nach wie vor weitgehende Unklarheit.
Unabhängig vom Ausgang der Gespräche wird der Brexit grundlegende Veränderungen der britischen Handelsregelungen mit Drittländern mit sich bringen. Den Anfang bildet eine Verhandlung der nationalen Bedingungen für die Mitgliedschaft in der Welthandelsorganisation (WTO) gefolgt von einer Neuverhandlung zahlreicher Freihandelsabkommen der EU. Darüber hinaus wird Großbritannien nicht länger dem Allgemeinen Präferenzsystem (GSP) oder der Initiative „Alles außer Waffen“ (EBA) angehören, nach der die am wenigsten entwickelten Länder niedrige oder keine Abgaben auf ihre Exporte an die EU zahlen. Auch die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPA) zwischen der EU und den AKP-Ländern (Afrika, Karibik und Pazifik) gelten für Großbritannien dann nicht mehr.
Während negative Auswirkungen des Brexit für Großbritannien und die EU im Mittelpunkt stehen, werden die Konsequenzen für Drittstaaten weniger beachtet. In der vorliegenden Analyse präsentieren wir daher neue Erkenntnisse zu den Auswirkungen des Brexit auf die am wenigsten entwickelten Länder (LDCs) und diskutieren Empfehlungen für politische Maßnahmen.
Die 49 ärmsten Länder der Welt profitieren derzeit von der Vorzugsbehandlung im Rahmen der EBA-Initiative, die für 99% aller Produkte gilt. Über 35% der Bekleidungs-, 21% der Textilien- und 9% der Zuckerexporte dieser Länder entfallen auf Großbritannien (basierend auf UN Comtrade, 2013-2015). Unsere Ergebnisse zeigen, dass der Verlust dieser Vorzugsbehandlungen in Verbindung mit dem EU-Austritt Großbritanniens das Bruttoinlandsprodukt (BIP) der EBA-Länder um 0,01 bis 1,08% senken könnte. Dabei werden die Verluste in Kambodscha und Malawi aufgrund der starken Marktabhängigkeit am größten sein. Zudem könnte der Brexit einen Anstieg der Anzahl der Menschen, die in extremer Armut leben (KKP 1,90 US-Dollar pro Tag), um fast 1,7 Millionen in den EBA-Ländern bewirken, wobei es sich um konservative Schätzungen der negativen Folgen des Brexit handelt. Zusätzliche Effekte durch die Unsicherheit, die Abwertung des Pfund Sterling, rückläufige Entwicklungshilfe, Transfers und Investitionen wurden dabei noch nicht berücksichtigt.
Großbritannien muss handeln, um die negativen Konsequenzen für wirtschaftlich schwache Länder abzumildern. Entsprechende Maßnahmen könnten eine Replizierung der Präferenzen in existierenden EU-Abkommen oder eine entwicklungsfreundliche Handelspolitik mit einem Präferenzzugang für Dienstleistungsimporte und kumulativen Ursprungsregeln sein. Auch die EU könnte die LDCs unterstützen, z.B. durch liberale kumulative Ursprungsregeln. Darüber hinaus sollten auch die Entwicklungsländer ihre Exportziele und -industrien stärker diversifizieren und eine wirtschaftliche Transformation anstoßen, die sie weniger abhängig vom Handel, von der Entwicklungshilfe und den ausländischen Direktinvestitionen Großbritanniens macht.

Wie können internationale Akteure Friedensprozesse nach Bürgerkriegen erfolgreich unterstützen? Bisherige Untersuchungen zeigen, dass Friedenstruppen ein effektives Instrument zur Vermeidung eines Wiederausbruchs sind. Kaum erforscht ist, welche Rolle andere Formen der Friedensförderung spielen können. Zu diesen zählen nichtmilitärische Unterstützung für mehr Sicherheit, etwa durch Entwaffnungs-, Demobilisierungs- und Reintegrationsprogramme (DDR) für ehemalige Kombattanten, Sicherheitssektorreformen (SSR) oder Minenräumung; Unterstützung im Bereich Governance für die Stärkung politischer Institutionen und staatlicher Handlungsfähigkeit; die Förderung sozioökonomischer Entwicklung, um durch Wiederaufbau, Basisdienstleistungen, Jobs und makroökonomische Stabilität eine „Friedensdividende“ für die Menschen zu generieren; sowie Unterstützung für gesellschaftliche Konflikttransformation, etwa in den Bereichen Versöhnung, Dialog und Transitional Justice.
Dieses Papier fasst Ergebnisse einer Analyse externer Unterstützung in Post-Konflikt-Ländern zusammen, die im Rahmen des DIE-Forschungsprojekts „Frieden nachhaltig fördern“ durchgeführt wurde. Darin wurden, nach Förderbereichen gruppiert, systematisch verschiedene Kombinationen friedensfördernder Maßnahmen in den ersten fünf Nachkriegsjahren in 36 Ländern untersucht, in denen nach 1990 ein Bürgerkrieg endete. Die Analyse belegt deutlich, dass internationale Friedensförderung etwas bewirken kann. Insbesondere zeigt sich,

• dass internationale Friedenstruppen eine, aber nicht die einzige Form effektiver Friedensförderung sind;
• dass substantielle Unterstützung im Bereich Politik und Governance in sich demokratisierenden Ländern vielfach erfolgreich war – entgegen Bedenken, dies könne zur Destabilisierung beitragen –;
• dass nur das Kombinieren aller Arten von Friedensförderung das Wiederaufflammen von Konflikten auch in Situationen verhindern kann, in denen ein hohes Wiederausbruchsrisiko besteht; und
• dass in Ländern, die keine signifikante Friedensförderung erhalten haben, innerhalb von fünf Jahren wieder Gewaltkonflikte ausgebrochen sind.

Für die internationale Gemeinschaft ergeben sich daraus folgende Empfehlungen:

• Vertieftes Engagement in ehemaligen Konfliktländern lohnt sich. Internationale Friedensförderung kann wirken – selbst dort, wo ein hohes strukturelles Risiko für einen erneuten Konflikt besteht. Zwar ist Erfolg nie garantiert, doch blieb in Ländern, die signifikante Unterstützung erhielten, der Frieden oft gewahrt, während in allen, die von der internationalen Gemeinschaft vernachlässigt wurden, erneut Konflikte ausbrachen.
• In Post-Konflikt-Ländern, die sich demokratisieren, sollte ein Fokus auf substantielle Unterstützung im Bereich Politik und Governance gelegt werden. Zwar sind Demokratisierungsprozesse konfliktanfällig, doch gezielte externe Unterstützung kann Konflikte abmildern helfen und damit zu Frieden beitragen. Wenn ein ehemaliges Konfliktland einen demokratischen Wandel selbst eingeleitet hat, sollten Geber diesen daher unterstützen und so mögliche destabilisierende Effekte der Demokratisierung verhindern helfen.

Ein umfassender Ansatz, der unmittelbar nach Kriegsende alle friedensfördernden Bereiche abdeckt, ist besonders effektiv. Vor allem wenn ein hohes strukturelles Wiederausbruchsrisiko vorliegt, erhöhen sich die Chancen für nachhaltigen Frieden durch die gleichzeitige Unterstützung in den Bereichen Sicherheit, Politik, wirtschaftliche Entwicklung und gesellschaftliche Konflikttransformation.

Innerhalb der Europäischen Union (EU) sowie zwischen der EU und afrikanischen Staaten finden intensive politische Debatten über Migrationspolitik statt. Obwohl diese beiden Prozesse oft getrennt analysiert werden, stehen sie miteinander in Verbindung. Dieses Papier basiert auf Interviews mit Ver¬tretern europäischer und afrikanischer Staaten sowie Regionalorganisationen und auf der Analyse politischer Dokumente. Es kommt zu dem Schluss, dass inneneuropäische Verhandlungen die Zusammenarbeit zwischen der EU und Afrika in zweierlei Hinsicht behindern. Erstens wird die verstärkte Fokussierung auf Grenzkontrollen von der internen auf die externe Dimension der EU-Migrationspolitik übertragen. Zweitens wird Migrationspolitik eng gefasst, was transnationaler Entwicklung im Wege steht.
Inneneuropäische Debatten und Aushandlungsprozesse beeinflussen EU-Afrika-Kooperation. Die zunehmende Fokussierung auf Grenzkontrollen steht der Einführung einer Politik im Wege, welche das Potenzial der Migration für transnationale Resilienz und Entwicklung fördern könnte. Deshalb ist eine Überwindung inneneuropäischer Differenzen eine Voraussetzung für nachhaltige EU-Afrika-Kooperation und für eine Unterstützung afrikanischer Migrant/innen als Akteure, die zu transnationaler Entwicklung beitragen können.
Es gibt zwei wichtige Erkenntnisse, die die Kommission und die Mitgliedstaaten aus ihren Schwierigkeiten ziehen können, eine gemeinsame Migrationspolitik zu definieren. Erstens sollten sie die Herausforderung angehen, nationale und transnationale Kompetenzen neu auszurichten. Zweitens sollten sie die Bedürfnisse von Bürgerinnen und Bürgern sowohl in Europa als auch in Afrika besser berücksichtigen.
Insbesondere sollten die EU und ihre Mitgliedstaaten:

• Sich auf die interne Dimension der EU-Migrationspolitik konzentrieren und die derzeitige Aufteilung von nationalen und EU-transnationalen Kompetenzen neu ausrichten. Dies ist notwendig, um die Zuständigkeitskonflikte zu beseitigen, welche momentan den Verhandlungen über eine gemeinsame Politik im Wege stehen. Insbesondere sollten sie die Möglichkeit untersuchen, einige derzeit nationale Kompetenzen auf die EU zu übertragen, zum Beispiel durch die Schaffung einer EU-Agentur für Arbeitsmigration im Rahmen eines Pilotprojekts.
• Effektive Mechanismen für die Teilung der Verantwortung innerhalb der EU einführen, zur Gewähr¬leistung des freien Personenverkehrs innerhalb des Schengen-Raums. Als Teil einer Reform der Dublin-Verordnung sollten sie insbesondere für ein System zur Umsiedlung der Flüchtlinge und Migranten sorgen, das auf Anreizen und Sanktionen beruht.
• Die Bedürfnisse von jungen und gering qualifizierten europäischen Arbeitern sowie von europäischen Arbeiter/innen mit Migrationshintergrund besser berücksichtigen, indem sie mit Mitteln aus dem Europäischen Sozialfonds Beschäftigung, Arbeitsplatzsicherung und Arbeitnehmerrechte fördern.

Politische Maßnahmen einführen, die das Potenzial von Migration für transnationale Entwicklung unterstützen. Für die Umsetzung dieser Politik sollte der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) 2021–2027 angemessene Mittel vorsehen. Insbesondere sollten derartige Maßnahmen selbstbestimmte Strategien von afrikanischen Migrant/innen unterstützen, wie zum Beispiel zirkuläre Mobilität und den Transfer von Rücküberweisungen.

Die Vision eines vereinten Afrikas und die Ablehnung der durch die europäischen Kolonialmächte willkürlich gezogenen Grenzen bilden seit Jahrzehnten einen festen Bestandteil panafrikanischer Bestrebungen. Bereits im Abuja-Vertrag aus dem Jahr 1991, durch den die Afrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (African Economic Community, AEC) gegründet wurde, bildete das Erreichen kontinentaler Personenfreizügigkeit ein zentrales Ziel. In den Jahrzehnten darauf wurde es in Abkommen zur afrikanischen Wirtschaftsintegration oder in der Agenda 2063 der Afrikanischen Union (AU) bekräftigt. Im Januar 2018 einigten sich die Mitgliedstaaten der AU schließlich auf das AU-Protokoll zur Freizügigkeit von Personen und zum Recht auf Aufenthalt und Niederlassung. Den kontinentalen Agenden zufolge soll die Umsetzung von Freizügigkeit bei den afrikanischen Subregionen ansetzen. Dies ist nicht zuletzt in deren Historie begründet. So hat die Economic Commmunity of West African States (ECOWAS) mit ihrem Free Movement Protocol schon 1979 Pionierarbeit geleistet. In den folgenden Jahren wurde Personenfreizügigkeit auch in andere afrikanische Regionalisierungsprozesse integriert. So hat sich die East African Community (EAC) zumindest in Teilen auf weitreichende Schritte geeinigt; andere Subregionen (bspw. die nordostafrikanische Intergovernmental Authority on Development, IGAD) arbeiten aktuell auf entsprechende Abkommen hin. Eine Untersuchung des DIE am Beispiel der westafrikanischen ECOWAS und der nordostafrikanischen IGAD zeigt: beide Regionalorganisation haben Schwierigkeiten mit ihren Freizügigkeitspolitiken. Allerdings zeigen sich diese in unterschiedlichen Phasen des politischen Prozesses. In der IGAD-Region konnten sich die Mitgliedstaaten bislang noch auf kein Freizügigkeitsabkommen einigen, dagegen verzögert sich in der ECOWAS-Region die nationale und subnationale Umsetzung formal etablierter Gesetze. Diese Unterschiede lassen sich insbesondere durch historische Pfadabhängigkeiten, divergierende Legalisierungsgrade sowie abweichende Interessenlagen subregionaler Mächte erklären. Schließlich wirken in beiden Regionen interne Kapazitätsprobleme und die wachsende externe Einflussnahme auf innerafrikanische Migrations- und Grenzkontrolle regionaler Freizügigkeit entgegen. Aus entwicklungspolitischer Sicht ist die Unterstützung afrikanischer (sub-)regionaler Freizügigkeit sinnvoll. Folgende Empfehlungen resultieren aus der Analyse:

• Regionale Kapazitäten fördern: Regionalorganisationen sollten sowohl bei der Formulierung von Freizügigkeitsnormen als auch ihrer Umsetzung auf nationaler und subnationaler Ebene personell und finanziell unterstützt werden.
• Sicherheits- und Freizügigkeitspolitiken harmonisieren: Europäische Initiativen im Bereich Grenzschutz oder Migrationsmanagement dürfen intraregionale Migration und Freizügigkeitspolitiken nicht unterbinden, sondern müssen Freizügigkeit stärker unterstützen.
• Sektorübergreifende Anreize bieten: Die Bundesregierung und die Europäische Union sollten Fortschritte bei der Regionalisierung von Freizügigkeitsregimen auch in anderen Bereichen der Zusammenarbeit anregen.

Um die Empfehlungen umzusetzen, ist es darüber hinaus wichtig, die Rolle von Regionalorganisationen auch auf globaler Ebene anzuerkennen und zu konkretisieren.

Angesichts der zunehmenden Wetterextreme, wie Fluten oder Dürren, wird die Frage nach dem Umgang mit Klimarisiken immer dringlicher, vor allem für die am stärksten gefährdeten Länder und Gemeinschaften. Um ihre Verletzlichkeit zu verringern, sind Klimarisikoversicherungen (KRV) zunehmend in den Mittelpunkt klimapolitischer Debatten gerückt. Eine gut konzipierte KRV kann durch finanzielle Unterstützung nach Wetterextremen als eine Art Sicherheitsnetz gegen die Folgen des Klimawandels dienen. Grob zwei Arten von Versicherungsleistungen können unterschieden werden: (traditionelle) Schadenversicherungen und Versicherungen, deren Auszahlung von vorgegebenen Parametern abhängt (bspw. der Niederschlagsmenge), sogenannte indexbasierte Versicherungen. Sowohl Einzelpersonen als auch Gruppen oder Regierungen können Zugang zu Versicherungen haben. Sie nehmen die Versicherungsleistung entweder direkt (vom Versicherer an den Begünstigten) oder indirekt (vom Versicherer über einen Aggregator an den Begünstigten) in Anspruch. Direkte Versicherungslösungen adressieren meist Einzelpersonen auf Mikroebene, indirekte Versicherungen werden entweder auf Meso-Ebene – in Form von Gruppenverträgen durch Risikoaggregatoren – abgewickelt oder auf Makroebene durch den Staat. Eine Herausforderung ist bislang die Inklusion aller Bevölkerungsgruppen. Insbesondere Arme und verletzliche Gruppen können sich die Versicherungsprämien oft nicht leisten.
Dass Arme und besonders verletzliche Gruppen – die zumeist minimal zum menschengemachten Klimawandel beitragen – die Finanzlast durch Versicherungsprämien tragen sollen, ist im Sinne der Klimagerechtigkeit in höchstem Maße ungerecht. Ein menschenrechtsbasierter KRV-Ansatz würde hingegen die Abfederung der Klimafolgen für Arme und gefährdete Gruppen ins Zentrum stellen. Indigene Völker gehören zu den am stärksten vom Klimawandel betroffenen Gruppen. Meist sind sie marginalisiert und ohne Zugang zu sozialer Absicherung. Ihr oftmals starker gemeinschaftlicher Zusammenhalt fördert jedoch ihre Beteiligung in gemeinschaftsbasierten Organisationen (Community-Based Organisations, CBOs). CBOs wiederum können ein geeignetes Instrument für Versicherungen auf der Meso-Ebene sein. Versicherungsnehmer ist dabei die Gruppe – das Risiko wird also aggregiert. Dies ermöglichst Dienste, zu denen Einzelpersonen sonst keinen Zugang hätten.
Die Ergebnisse dieses Thesenpapiers stützen sich auf die Analyse von Meso-Versicherungen und einer Feldforschung bei den indigenen Palawan im März 2018 auf den Philippinen. KRVs sollten auf die unterschiedlichen Schwächen und Kapazitäten der Begünstigten angepasst sein und niemanden ausschließen. Unter Berücksichtigung eines menschenrechts- und armutsorientierten Ansatzes können Versicherungen auf Meso-Ebene vielversprechend sein. Dazu zählen:

• Identifizierung und Beteiligung von potenziellen Begünstigten und Pflichtenträgern anhand von armutsorientierten und Menschenrechtsprinzipien.
• Umsetzung von Maßnahmen zur verbesserten Finanzkompetenz der Begünstigten (Zielgruppen).
• Bottom-Up-Konzeption der Versicherungsmodelle.

Um 2031 wird die erwerbsfähige Bevölkerung Afrikas die Marke von einer Milliarde überschreiten. Diese wachsende Erwerbsbevölkerung braucht menschenwürdige und produktive Arbeitsplätze. Bisher ist es den afrikanischen Volkswirtschaften zumeist nicht gelungen, stabile und gut bezahlte Arbeitsplätze im nötigen Umfang zu schaffen. Pro Beschäftigtem in der Privatwirtschaft arbeiten 10 im informellen Sektor. Der Mangel an formeller Beschäftigung fördert Migration und verstärkt globale Sicherheitsprobleme.
Ohne einen Strukturwandel, der es den Menschen ermöglicht, aus der geringproduktiven Landwirtschaft und dem informellen Gewerbe in moderne Industrien oder Dienstleistungen zu wechseln, kann es nicht genügend gute Arbeitsplätze geben. Ein solcher Wandel hat sich in einigen ostasiatischen Ländern vollzogen. In Afrika ist jedoch keine vergleichbare Dynamik erkennbar. Schlimmer noch: der Anteil der Industrie, ohnehin auf einem geringen Niveau, ist rückläufig!
Welche wirtschaftlichen Perspektiven hat Afrika? Woher könnten die so dringend benötigten Millionen menschenwürdiger Arbeitsplätze kommen? Da sich die Weltwirtschaft in mehrfacher Hinsicht im Umbruch befindet, würde die einfache Fortschreibung bisheriger Trends in die Irre führen. Wir gehen einen anderen Weg. Im Folgenden zeigen wir, wie sich bestimmte disruptive globale Entwicklungen auf die afrikanischen Arbeitsmärkte auswirken könnten:

• Weltweit werden die natürlichen Ressourcen aufgezehrt, die Weltbevölkerung wächst, ihre Kaufkraft nimmt zu und die Nachfrage nach hochwertigen Lebensmitteln steigt. Die globale Bioökonomie dürfte die Nachfrage nach nachwachsenden Ressourcen verstärken. Daraus ergeben sich Chancen für Länder mit ungenutzten Bodenressourcen.
• Die Urbanisierung und das Wachstum afrikanischer Mittelschichten führen zu einer höheren und stärker diversifizierten Nachfrage und damit neuen Möglichkeiten für die lokale Konsumgüterindustrie. Auch der Trend zu nachhaltigen „intelligenten“ Städten ist für afrikanische Unternehmen z.B. aus der Transport-, Elektronik- und Baubranche vielversprechend.
• Neue digitale Technologien beinhalten Chancen und Risiken: Einige Innovationen schaffen afrikanischen Herstellern Zugang zu bisher unzugänglichen Märkten, andere fördern zu ihrem Nachteil die Automatisierung und globale Marktkonzentration.
• Die rasch steigenden Löhne in China könnten eine Verlagerung arbeitsintensiver Branchen in afrikanische Länder mit niedrigen Lohnstückkosten bewirken – es sei denn, China automatisiert diese Prozesse.
• Die unvermeidbare Reduzierung des ökologischen Rucksacks der Weltwirtschaft könnte unter anderem in der ökologischen Landwirtschaft oder der Elektrifizierung mit kostengünstigen erneuerbaren Energien neue Chancen schaffen. Zugleich drohen Kapitalverluste in CO2-intensiven, nicht nachhaltigen Branchen.

Noch können wir die Auswirkungen dieser Trends auf die afrikanischen Länder nur in Umrissen erkennen. Klar ist, dass einige Veränderungen massiv sein werden. Die Länder der Region und ihre internationalen Kooperationspartner sollten daher systematisch die länderspezifischen Wettbewerbschancen und -risiken abschätzen, um frühzeitig Maßnahmen zum Ausbau zukunftsfähiger Potenzialbranchen ergreifen zu können. Klar ist auch, dass es kurz- und mittelfristig nicht gelingen wird, genügend Arbeitsplätze in modernen, formellen Unternehmen zu schaffen. Daher muss viel mehr als bisher unternommen werden, um auch in den traditionellen Branchen die Produktivität zu erhöhen.

Kann das Entwicklungssystem der Vereinten Nationen (UNDS) für die Mitgliedsländer zu einem starken, gut organisierten Partner für die Umsetzung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung werden? Das UNDS ist mit einem Anteil von 33 Prozent der multilateralen Entwicklungsgelder (2015: 18,4 Mrd. USD) die größte multilaterale Entwicklungs­institution. Sie bietet ein Forum für Dialog und multilaterale Entscheidungsfindung, betreibt Forschung, agiert als Anwalt für Benachteiligte und leistet technische und humanitäre Hilfe. Zahlreiche Regierungen, auch in Industriestaaten, zählen auf die Unterstützung der VN. Mehr als jede andere Entwicklungsinstitution muss das UNDS daher an neue Anforderungen angepasst werden, um diese Erwartungen weiterhin zu erfüllen. Im Mai 2018 stellten die Mitgliedsstaaten mit der Verabschiedung einer Resolution die Weichen für eine Reform des UNDS. Die Resolution umfasst fünf potenziell transformative Entscheidungen, die das UNDS dem Ziel „fit for purpose“ (so das offizielle Motto des Reformprozesses) einen Schritt näher bringen: (1) Die globalen Strukturen des UNDS sollen gestärkt werden, um das System strategischer auszurichten und verantwortlicher zu machen. (2) Länderkoordinatoren sollen effektiver und objektiver arbeiten. (3) Ihre Finanzierung soll durch eine einprozentige Abgabe auf zweckgebundene Beiträge gestärkt werden. (4) Gemeinsame Geschäftspraktiken sollen vorangebracht werden, was Effizienzgewinne von 380 Mio. USD pro Jahr ermöglichen könnte. (5) Das umfassende Netz von VN-Länderbüros soll im Hinblick auf Effizienz und Wirksamkeit gestrafft werden. Vor dem Hintergrund einer globalen Welle von nationalistischem Denken und neuem Misstrauen gegenüber multilateralen Organisationen stellt die Verabschiedung des Resolutionsentwurfs bereits einen großen Erfolg dar. Allerdings wurden viele u. a. seitens des Generalsekretärs gemachte Reformvorschläge nicht übernommen. Die wichtigsten Neuheiten der Agenda 2030 – Universalität und die Erfordernisse einer stärkeren Politikkohärenz – wurden nicht hinreichend in institutionelle Veränderungen übersetzt. Es bleibt noch einiges zu tun, wenn das UNDS zum universell agierenden Arm der VN werden soll, der allen Ländern dieser Welt in der Umsetzung der 17 Nachhaltigkeitsziele (SDGs) zur Seite steht. Dennoch ist die Resolution ein guter Ausgangspunkt. Die Mitgliedsstaaten müssen nun dazu beitragen, sie zum Erfolg zu führen. Die naheliegendste und wirksamste Möglichkeit ist hierbei, sich in den jeweiligen Aufsichtsgremien für die Implementierung der Reformbeschlüsse einzusetzen. Die Leitungen aller VN-Organisationen sollten aufgefordert werden, die Reformen schlüssig umzusetzen und nötige Anpassungen in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereichen vorzunehmen. Im Gegenzug sollten die Mitgliedsstaaten innerhalb ihrer eigenen Regierungen für Kohärenz sorgen und mit einer Stimme sprechen – für die Durchsetzung der Reformen und für eine beschleunigte Umsetzung der Agenda 2030. Entscheidend wird zudem eine zuverlässigere Finanzierung des UNDS insgesamt und besonders der Koordinierung auf Länderebene sein. Entwicklungsländer wie Industriestaaten sollten sich im geplanten Finanzierungspakt engagieren. Es gilt nun, den Multilateralismus zu stärken, indem die enge Zweckbindung von Beiträgen zugunsten von mehr Kernbeiträgen reduziert wird. Höhere Kernbeiträge könnten an Fortschritte bei gemeinsamen Geschäftspraktiken geknüpft werden, um so Effizienzgewinne und eine nahtlosere Zusammenarbeit der VN-Organisationen zu ermöglichen.

Die Struktur der deutschen öffentlichen Entwicklungsleistungen (Official Development Assistance, ODA) ist im Umbruch. Die zunehmende internationale Rolle Deutschlands, die Verschärfung der Klimafrage sowie die Flüchtlingskrise trugen wesentlich zu einem bedeutenden Anstieg der deutschen ODA bei. Diese haben sich seit 2012 mehr als verdoppelt und beliefen sich 2017 auf ca. 22 Mrd. Euro. Der Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD (2018) sieht ODA-anrechenbare Ausgaben als einen prioritären und Entwicklungspolitik als einen Schwerpunktbereich an. Deutliche Veränderungen sind auch mit Blick auf den Umfang und das Muster der ODA-Ausgaben erkennbar. Der Haushalt des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und dessen Anteil am Bundeshaushalt haben sich aufgrund der Aufwertung der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) erhöht. Zugleich sank der Anteil des BMZ an der deutschen Gesamt-ODA von 73 Prozent (1995) auf 33 Prozent (2016). Allerdings lassen Prognosen für 2017 auf Grundlage des zweiten Regierungsentwurfs für den Haushalt 2018 eine Trendumkehr erkennen. Prognose für 2017: BMZ 37 Prozent, mit KfW-Marktmitteln 45 Prozent; Auswärtiges Amt (AA) 14 Prozent; Prognose für 2018: BMZ 49 Prozent, mit KfW-Marktmitteln 53 Prozent; AA 13 Prozent. Die ODA-anrechenbaren Leistungen anderer Bundesressorts stiegen deutlich an. Sowohl die ODA-anrechenbaren Anteile am EU-Haushalt als auch die entwicklungspolitischen Leistungen der Bundesländer verdoppelten sich seit 1995. Zeitweilig fielen besonders die über die KfW mobilisierten Marktmittel sowie die anrechenbaren Ausgaben für Flüchtlinge in Deutschland ins Gewicht. Folgende Möglichkeiten der Interpretation bieten sich an: Entwicklungspolitisch überwiegend positive Lesart: EZ ist in den vergangenen Jahren bedeutender geworden. Sie ist kein vergleichsweise kleines Handlungsfeld mehr, welches sich ausschließlich auf das BMZ bezieht. Neue Herausforderungen haben dazu geführt, dass andere Ressorts ein sehr viel stärkeres Interesse daran haben, Ressourcen für Entwicklungskooperation zu erhalten und einzusetzen. Die deutschen ODA-Leistungen sind damit insgesamt angestiegen und der BMZ-Anteil am Haushalt ist gewachsen. Entwicklungspolitisch überwiegend kritische Lesart: Die Verteilung der Mittel auf mehr Akteure erschwert es, einen kohärenten entwicklungspolitischen Ansatz zu verfolgen. Andere Politikfelder sind aufgrund ihrer Aufgabenstellungen und Interessen nicht primär auf entwicklungspolitische Ziele ausgerichtet. Die jetzige Situation impliziert einen Bedeutungsverlust des BMZ und damit des originären entwicklungspolitischen Politikfeldes. Aufgrund der Zunahme der ODA-Leistungen sowie der steigenden Bedeutung sehr unterschiedlicher entwicklungspolitischer Akteure in Deutschland besteht ein erhöhter Koordinierungsbedarf. Es empfiehlt sich daher ·     die ODA-Vorhaben aller Ressorts systematisch entwicklungspolitisch zu prüfen, ·     die Koordination der deutschen ODA-Leistungen durch das BMZ im Ressortkreis zu intensivieren, ·     ODA-Mittel stärker auf das entwicklungspolitische Fachressort BMZ zu konzentrieren.