Diplomacy & Defense Think Tank News

Die Bundesregierung hat heute ihren Entwurf für den Bundeshaushalt 2024 beschlossen. Mit diesem soll die Schuldenbremse wieder eingehalten werden. Vorgesehen sind unter anderem Kürzungen beim BAföG und beim Elterngeld. Dazu ein Statement von Marcel Fratzscher, Präsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin):

Der Haushaltsentwurf verspricht finanzpolitische Solidität und Zukunftssicherheit, kann das aber nicht halten. Der Haushalt ist ökonomisch unklug, unsozial und unstrategisch.

Der Entwurf der Bundesregierung vernachlässigt die nötigen Investitionen in Infrastruktur, Klimaschutz, neue Technologien und Bildung. Die deutsche Wirtschaft steht in Bezug auf Globalisierung, Klimawandel und Digitalisierung vor gigantischen Herausforderungen. Der Umgang damit ist entscheidend dafür, ob auch in zehn Jahren gute Arbeitsplätze in Deutschland existieren, Deutschland als Wirtschaftsstandort attraktiv bleibt und seiner globalen Verantwortung bei Klimaschutz und Frieden gerecht werden kann. Kurzfristig wird der Haushalt sich restriktiv auf das Wirtschaftswachstum auswirken und damit die deutsche Wirtschaft in einer sowieso schon schwierigen Lage weiter schwächen.

Durch die teilweise Kompensation der kalten Progression werden 15 Milliarden Euro jährlicher Steuereinnahmen vor allem an Spitzenverdiener*innen zurückgegeben. Gleichzeitig werden die Ausgaben für die Kindergrundsicherung auf zwei Milliarden Euro gedrückt. Sozial und wirtschaftlich wäre es deutlich klüger, nicht die Topverdiener*innen, sondern Menschen mit geringen Einkommen finanziell zu entlasten und vor allem die Armut bei Familien und Kindern effektiv zu bekämpfen.

Der Bundeshaushalt 2024 ist eine große verpasste Chance. Er soll einen unmöglichen Spagat zwischen Ausgabenkürzungen, Vermeidung von Steuererhöhungen und Zukunftsinvestitionen bewerkstelligen. Kurzfristig wird Geld gespart, langfristige Effekte hat die Bundesregierung offenbar ausgeblendet. Der Bundeshaushalt wird durch unterlassene öffentliche Investitionen auch die privaten Investitionen weiter schwächen und damit Wohlstand und Arbeitsplätze langfristig gefährden. Vor allem trägt er nicht zur Zukunftsfähigkeit Deutschlands bei, weder wirtschaftlich noch sozial. Wir können hoffen, dass der Bundestag zumindest einige grobe Probleme beheben wird.

En mai dernier, suite à l’élection de maires albanais à l’issue d’un scrutin largement boycotté par la population, d’importantes violences ont éclaté dans le nord du Kosovo. Les forces de l’OTAN, déployées dans le pays depuis 1999, ont dû intervenir face aux manifestants serbes qui tentaient d’accéder aux mairies. Quinze ans après la proclamation de l’indépendance du Kosovo encore non reconnue par la Serbie, et dans un contexte de tensions accrues en Europe, comment comprendre la situation dans les Balkans ? Quel est le rôle des puissances étrangères dans le conflit ? Où en est le processus d’intégration européenne de ces pays ? Le point avec Henry Zipper de Fabiani, chercheur associé à l’IRIS, spécialiste des Balkans et de l’Asie centrale.

 

Les Balkans ont récemment été projetés au cœur de l’actualité internationale suite à l’escalade des tensions au nord du Kosovo. Une première depuis l’indépendance du pays en 2008, qui met à nouveau en exergue la complexité de la mosaïque ethnolinguistique des Balkans. En quoi la question identitaire a-t-elle été à l’origine de tensions, mais également d’un remodelage interne des frontières au sein des Balkans ? Quel rôle les pays voisins jouent-ils dans l’exacerbation de ces violences liées à la question identitaire ?

Les épisodes de tension dans les Balkans occidentaux sont effectivement récurrents, principalement au Kosovo et en Bosnie-Herzégovine, mais ils sont aussi intervenus en Croatie, en Serbie, en Macédoine et en Albanie, à la suite de l’éclatement de la Yougoslavie dans les années 1990 : aucun des six pays des Balkans occidentaux aujourd’hui, tous candidats à l’Union européenne (UE), n’a été épargné. Tous sortaient de près d’un demi-siècle de communisme. Hormis l’Albanie, tous résultaient de la décomposition de la Yougoslavie – un empire multinational en miniature. Tel est le contexte global qu’il convient d’avoir à l’esprit : une lente et douloureuse recomposition étatique, sociale, économique, accompagnée des turbulences inhérentes à l’accouchement de la démocratie et des libertés qui l’accompagnent, de l’économie de marché et des excès qui s’ensuivent – un univers où tous les réseaux souterrains se donnent aussi libre cours, concurrençant violemment les bonnes pratiques que l’on tente d’imposer.

Privilégier la dimension « identitaire » apparaît ainsi trop réducteur, tout comme l’évocation d’un « remodelage des frontières » : mis à part le Kosovo et le Monténégro, détachés de la Serbie, l’un en 1999 dans la violence – avant son indépendance formelle en 2008 -, l’autre en 2006 sans drame, c’est au contraire la stabilité qui frappe – mis à part le cas de la Bosnie-Herzégovine dont le découpage intérieur reflète les positions acquises pendant la guerre et consacrées par les accords de Dayton. Les récentes tensions au Kosovo s’inscrivent dans une suite d’incidents qui ponctuent la difficile normalisation des relations entre Belgrade et Pristina. Le Kosovo a quitté la République fédérative de Serbie en réaction à la politique agressive de Milosevic qui conduisait à un nettoyage ethnique. La tragédie de la Bosnie-Herzégovine a débouché sur une cohabitation sous haute surveillance entre communautés différentes. Comme le Kosovo, elle ne doit la paix toute relative dont elle jouit depuis près de 30 ans qu’à la présence d’une force multinationale et à un suivi multilatéral continu.

Le facteur identitaire n’explique pas en soi des situations où il est plus instrumental que fondamental : les politiques l’invoquent quand cela les arrange, pour justifier des tentatives de recomposition en fonction de leurs intérêts. Observons d’ailleurs que la structure fédérale de la Yougoslavie avait permis de concilier diverses identités et d’amorcer une mixité intercommunautaire chez un habitant sur six. Aujourd’hui, c’est encore un État fonctionnel et au service de tous les citoyens qui sera la clé de la stabilité, et il serait illusoire d’invoquer un éventuel remodelage des frontières dans un espace où les contours internes et externes de la Yougoslavie sont restés à peu près stables.

Les voisins de cette région, désormais tous membres de l’UE, ont parfois tendance à jouer avec des formules imaginaires reposant sur le passé et omettant les mérites de l’UE pour la circulation des personnes et des biens, et pour la gouvernance. La Hongrie a naguère manifesté sa proximité avec la minorité magyare de Voïvodine, province autonome de Serbie. Certaines forces en Croatie compatissent régulièrement avec la communauté croate de Bosnie-Herzégovine, lésée par certaines dispositions des accords de Dayton. L’ancien président du gouvernement de Slovénie, Janez Janša, avait brièvement suscité une grande perplexité en agitant le spectre d’ajustements frontaliers. Surtout, du fait de son seul nom, la Macédoine a successivement suscité des réactions négatives de la Grèce puis de la Bulgarie. Après l’accord de Prespa entre Skopje et Athènes, qui accepte désormais le nom de « Macédoine du Nord », la Bulgarie a finalement levé ses objections à l’ouverture de négociations d’adhésion – objections qui reposaient sur un discours national niant la langue et l’existence même de ce pays. La présidence française de l’UE en 2022 s’est employée avec succès à obtenir cet accord. En conséquence de quoi, la Macédoine du Nord et l’Albanie ont pu ouvrir des négociations en vue d’adhérer à l’UE.

Ainsi, cahin-caha, malgré quelques abcès de fixation, avec quatre pays sur six en négociation d’adhésion, les six pays des Balkans occidentaux progressent vers l’UE. Sarajevo est aussi en meilleure position avec son statut de candidat fraîchement reconnu. Le cas le plus épineux reste celui du Kosovo. L’UE et les États-Unis s’emploient à faciliter le dialogue Belgrade-Pristina, champ le plus perméable aux interférences extérieures, essentiellement russes.

 

Au-delà des pays voisins, quelle est l’influence de puissances telles que la Russie, la Chine ou encore la Turquie dans les Balkans ? Quels sont leurs intérêts dans la région ?

Même si les trois puissances extérieures aux Balkans occidentaux mentionnées sont toutes, à des titres divers, engagées dans des stratégies de limitation, voire d’endiguement, de la construction européenne et de ses implications, leurs intérêts sont de natures très diverses. Toutes les trois s’inscrivent dans des logiques impériales en grande partie inspirées par la nostalgie de leur passé, surtout pour la Russie et la Turquie dont les imaginaires conservent des attaches avec cet espace. D’où l’idée d’une revanche à prendre afin de ne pas être totalement aux marges d’un espace où elles pensent avoir conservé des affinités, voire des complicités.

Pour la Russie, cette attitude découle d’un ancrage traditionnel dans les mondes slave et orthodoxe, illustré tout au long du XIXe siècle, en opposition avec l’Empire ottoman. Il en reste la conviction à Moscou que les Balkans constituent une chasse gardée – réapparue au grand jour dès 1991, lorsqu’il fut question d’une intervention armée, de l’ONU puis de l’OTAN, pour mettre fin aux conflits de Bosnie-Herzégovine puis du Kosovo. Aujourd’hui, la Russie refuse d’entériner la nomination d’un Haut Représentant en Bosnie-Herzégovine et n’approuve la poursuite de l’opération ALTHEA de l’UE que pour éviter un retour de l’OTAN. Elle s’efforce d’apparaître comme l’interlocuteur naturel des nationalistes de la Republika Srpska (République serbe de Bosnie) dont le président, Milorad Dodik, est reçu à Moscou. Mais c’est surtout avec Belgrade que la Russie cherche à consolider des liens, les Serbes jouant de ceux-ci pour prendre des demi-mesures comme l’acceptation des sanctions à condition de ne pas les appliquer – mais, en tant que candidat, la Serbie est en principe tenue d’appliquer la politique extérieure et de sécurité de l’UE. Moscou s’efforce aussi de jouer de l’arme du gaz pour s’attacher la fidélité de Belgrade – comme celle de Budapest – et, par ailleurs, de concentrer sur la région une bonne partie de sa désinformation. De son côté, la Croatie, bonne élève de l’UE dans le soutien à l’Ukraine, cherche à optimiser ses avantages naturels dans une compétition pour le transit du gaz … azerbaïdjanais ou américain.

Sans négliger l’occasion de marcher sur les plates-bandes de l’UE, la Chine se porte sur tout projet pouvant servir sa stratégie des « Routes de la soie » (BRI). À cet égard, le format dit « 16 +1 » lui donne depuis 2012 un cadre politique d’influence dépassant les seuls projets industriels et commerciaux – les « 16 » étant un groupe composite constitué des derniers venus dans l’UE (les trois Baltes, les quatre de Visegrád, la Bulgarie et la Roumanie) et des pays de l’ex-Yougoslavie (Slovénie, Croatie, et les candidats des Balkans occidentaux sauf le Kosovo). Rappelons que la Chine a déjà obtenu la concession du port du Pirée, l’une des portes de la région. À ce stade, son influence se concentre sur des projets d’infrastructure, notamment d’autoroutes comme au Monténégro ou en Serbie, dont le gigantisme ne paraît guère adapté aux besoins locaux – une manière de prendre des gages afin de s’approprier des ressources naturelles. Pékin a aussi tenté de s’implanter par la fourniture de vaccins à l’occasion de la pandémie du Covid, et a passé des accords avec la Croatie sur le numérique – alors que l’UE s’efforce de garder la main, notamment sur la 5G. D’autres enjeux apparaissent aussi de manière opportuniste, mais dans des secteurs stratégiques comme l’exploitation des ressources en lithium, où l’UE semble bien déterminée à éviter l’emprise chinoise. L’UE reste vigilante, alors que le Monténégro et la Macédoine du Nord sont particulièrement dépendants de Pékin du fait de leur endettement très élevé. La Bosnie-Herzégovine risque aussi de tomber dans ce genre de dépendance.

La Turquie garde un certain prestige dans les Balkans, à commencer par la Bulgarie, mais aussi, bien sûr, chez les Bosniaques de Bosnie-Herzégovine, parmi les Albanais d’Albanie – surtout du Nord – et les Kosovars, au Kosovo comme en Macédoine. La place d’Istanbul exerce un rayonnement certain, bien au-delà des milieux musulmans. Sa force d’attraction semble avoir bénéficié de la guerre d’Ukraine, en accroissant un cosmopolitisme centré sur la mer Noire et le Caucase, qui attire des milieux déçus par une Europe perçue comme trop exigeante et donneuse de leçons. La tournée du président Erdogan, fin 2022, en Bosnie-Herzégovine, Serbie et Croatie, témoigne de l’intérêt intact d’Ankara pour une péninsule dominée pendant cinq siècles par l’Empire ottoman.

 

La Serbie et le Monténégro ont débuté il y a neuf ans une demande d’adhésion au sein de l’UE. Comment le processus d’intégration des pays des Balkans au sein de l’UE est-il perçu par les États membres ? Les candidatures de l’Ukraine et de la Moldavie à l’UE pourraient-elles amener à un élargissement de l’UE incluant ainsi d’autres pays des Balkans ?

La Serbie et le Monténégro ont effectivement ouvert en janvier 2014 des négociations avec l’UE en vue de leur adhésion, plusieurs années après avoir obtenu le statut de « pays candidat ». La discrétion inhérente à ce genre de processus ne signifie pas qu’il ne progresse pas : la Serbie a ouvert 22 chapitres sur 35, dont deux clos provisoirement ; le Monténégro 33, dont trois clos provisoirement. La reprise de l’acquis communautaire requiert des travaux en profondeur et des mesures touchant une gamme très large de secteurs. Cela suppose aussi une forte convergence avec la politique extérieure et de sécurité des Vingt-Sept.

S’agissant des candidatures de l’Ukraine et de la Moldavie – qui pourraient être rejointes à terme par la Géorgie si elle surmonte certaines difficultés comme le respect des droits de l’homme, notamment des libertés –, l’élan de solidarité suscité par la situation dramatique qu’elles traversent depuis l’agression russe du 24 février 2022 a effectivement conduit l’UE a raccourcir le délai entre le dépôt de leur candidature et son acceptation. Mais il peut y avoir un délai assez long avant que les négociations soient formellement ouvertes, puis que les trente-cinq chapitres soient déclarés clos. L’objectif clairement énoncé voilà plus de vingt ans reste bien l’élargissement de l’UE aux six pays des Balkans occidentaux et aux deux ou trois nouveaux candidats, soit une Europe à trente-quatre ou trente-cinq.

Cette extension à de nouveaux candidats soulève diverses difficultés que nos dirigeants ont entrepris de surmonter dans une dynamique d’élargissement qui recueille un quasi-consensus -le cas du Kosovo, non reconnu par cinq pays membres pour des raisons qui tiennent à leur propre situation et non à ce pays, étant à part. Il faut néanmoins que les lenteurs inhérentes à ces négociations n’alimentent pas une lassitude qui gagne les opinions publiques – et qui fait le jeu des eurosceptiques. Les réflexions commencent donc à s’orienter vers des modalités d’extension aux candidats d’avantages qui ne viendraient normalement qu’avec l’adhésion formelle. L’initiative française de Communauté politique européenne doit aussi être comprise dans cet esprit, bien qu’elle englobe quasiment tous les États d’Europe, y compris le Royaume-Uni et la Turquie. Mais l’accueil fait à cette formule illustre un besoin fort de tisser des liens avec l’UE dans des domaines très concrets de coopération, au-delà des lourdeurs du formalisme de l’adhésion.

À terme, il faudra nécessairement élaborer des procédures innovantes entre pays membres, en fonction des domaines concernés et de leur degré de conception ou de mise en œuvre. La guerre d’Ukraine pourrait bien avoir rebattu les cartes dans la région bien au-delà de turbulences immédiates affectant un petit nombre de pays.

 

Does conflict change who desires to emigrate? Surprisingly, we still lack globally comparable empirical evidence on whether the types of individuals who want to leave their country differ between peaceful and conflict-affected locations. In this paper, we address this gap. We analyze unique survey data with global coverage to assess whether individual-level determinants of international permanent emigration aspirations differ during intrastate armed conflict compared to peaceful times and regions. We argue that armed conflict acts as an equalizer that attenuates the effect which individual economic and demographic variables have on international permanent emigration aspirations in peaceful contexts. As a result, aspirations to relocate permanently to another country increase among those demographic groups which are less inclined to move in peaceful situations. Our results indicate that variables related to a longer-term economic cost-benefit analysis, such as income or age, significantly lose importance for international permanent emigration aspirations in conflict situations. This demographic-specific effect explains an overall increase in emigration aspirations during conflicts. On average, we find no evidence that conflict increases the aspirations of all respondents to permanently move to another country. In contrast to income and age, the effects of demographic variables such as gender, household composition, or marital status are not significantly different across contexts.

Does conflict change who desires to emigrate? Surprisingly, we still lack globally comparable empirical evidence on whether the types of individuals who want to leave their country differ between peaceful and conflict-affected locations. In this paper, we address this gap. We analyze unique survey data with global coverage to assess whether individual-level determinants of international permanent emigration aspirations differ during intrastate armed conflict compared to peaceful times and regions. We argue that armed conflict acts as an equalizer that attenuates the effect which individual economic and demographic variables have on international permanent emigration aspirations in peaceful contexts. As a result, aspirations to relocate permanently to another country increase among those demographic groups which are less inclined to move in peaceful situations. Our results indicate that variables related to a longer-term economic cost-benefit analysis, such as income or age, significantly lose importance for international permanent emigration aspirations in conflict situations. This demographic-specific effect explains an overall increase in emigration aspirations during conflicts. On average, we find no evidence that conflict increases the aspirations of all respondents to permanently move to another country. In contrast to income and age, the effects of demographic variables such as gender, household composition, or marital status are not significantly different across contexts.

Does conflict change who desires to emigrate? Surprisingly, we still lack globally comparable empirical evidence on whether the types of individuals who want to leave their country differ between peaceful and conflict-affected locations. In this paper, we address this gap. We analyze unique survey data with global coverage to assess whether individual-level determinants of international permanent emigration aspirations differ during intrastate armed conflict compared to peaceful times and regions. We argue that armed conflict acts as an equalizer that attenuates the effect which individual economic and demographic variables have on international permanent emigration aspirations in peaceful contexts. As a result, aspirations to relocate permanently to another country increase among those demographic groups which are less inclined to move in peaceful situations. Our results indicate that variables related to a longer-term economic cost-benefit analysis, such as income or age, significantly lose importance for international permanent emigration aspirations in conflict situations. This demographic-specific effect explains an overall increase in emigration aspirations during conflicts. On average, we find no evidence that conflict increases the aspirations of all respondents to permanently move to another country. In contrast to income and age, the effects of demographic variables such as gender, household composition, or marital status are not significantly different across contexts.

Die diesjährigen Zwischenverhandlungen der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) in Bonn geben wenig Grund zum Optimismus. Verhärtete Fronten vor allem zwischen einigen großen Schwellenländern und den Industriestaaten präg­ten das Treffen. Un­einig­keit darüber, wie die »gemeinsame, aber differenzierte Ver­antwortung« und das Gerechtigkeitsprinzip auszu­legen seien, verhinderten substantielle Fortschritte. Die Vor­bereitungen für die erste Globale Bestandsaufnahme zur Ambi­tions­steigerung im Rah­men des Klimaabkommens von Paris, die bei der 28. Vertrags­staaten­konferenz (COP28) im Dezember in Dubai abgeschlossen werden soll, verliefen ent­täuschend. Gleichzeitig versuchten einige Schwellenländer und insbesondere China, die Bedeutung des sechs­ten Sachstandsberichts (AR6) des Weltklimarates IPCC als gemein­same wissenschaft­liche Basis zu relativieren. Sollte China bei dieser Haltung bleiben, drohen nega­tive Konsequenzen für den multilateralen Klimaprozess weit über die COP28 hinaus.

Increased policy coherence and integrated implementation are necessary to address pressing development problems that cut across different sectors. Meeting these demands, as called for by the 2030 Agenda for Sustainable Development, requires institutional innovation. Based on the comparative analysis of 137 countries, this paper investigates how governments have responded to this call and which contextual factors shape their institutional responses. We propose a four-dimensional typology to analyse the institutional set-ups for implementing the Sustainable Development Goals (SDG), focusing on political leadership, horizontal integration across policy sectors, vertical integration across levels of government, and integration of societal stakeholders. We apply this framework to the descriptions of national SDG-implementation bodies provided by governments in their Voluntary National Review (VNRs) and use qualitative directed content analysis and regression modelling to investigate different driving factors of institutional design choices, including socio-economic development and political regime. Besides a strong commitment from the Centre of Government in most cases, our results show that ministries of the exterior and the environment have a dominant role, indicating that sustainability is not yet perceived holistically. Further, we find that the integration of subnational governments and societal actors is often under-institutionalised: while countries with higher levels of socio-economic development appear more likely to set up mechanisms suited to achieving cross-sectoral integration, political regime type seems to have little impact on institutional design choices for SDG implementation. Conceptually, this study offers a theory-led investigation of the institutional mechanisms for integrated SDG-implementation and the factors that drive institutional innovation or inertia. Empirically, by compiling the information in an original dataset, our study paves the way for future cross-national analysis on effective integrated SDG implementation and identifies entry points for inter- and transnational support of integrated SDG implementation in the context of development cooperation.

Increased policy coherence and integrated implementation are necessary to address pressing development problems that cut across different sectors. Meeting these demands, as called for by the 2030 Agenda for Sustainable Development, requires institutional innovation. Based on the comparative analysis of 137 countries, this paper investigates how governments have responded to this call and which contextual factors shape their institutional responses. We propose a four-dimensional typology to analyse the institutional set-ups for implementing the Sustainable Development Goals (SDG), focusing on political leadership, horizontal integration across policy sectors, vertical integration across levels of government, and integration of societal stakeholders. We apply this framework to the descriptions of national SDG-implementation bodies provided by governments in their Voluntary National Review (VNRs) and use qualitative directed content analysis and regression modelling to investigate different driving factors of institutional design choices, including socio-economic development and political regime. Besides a strong commitment from the Centre of Government in most cases, our results show that ministries of the exterior and the environment have a dominant role, indicating that sustainability is not yet perceived holistically. Further, we find that the integration of subnational governments and societal actors is often under-institutionalised: while countries with higher levels of socio-economic development appear more likely to set up mechanisms suited to achieving cross-sectoral integration, political regime type seems to have little impact on institutional design choices for SDG implementation. Conceptually, this study offers a theory-led investigation of the institutional mechanisms for integrated SDG-implementation and the factors that drive institutional innovation or inertia. Empirically, by compiling the information in an original dataset, our study paves the way for future cross-national analysis on effective integrated SDG implementation and identifies entry points for inter- and transnational support of integrated SDG implementation in the context of development cooperation.

Increased policy coherence and integrated implementation are necessary to address pressing development problems that cut across different sectors. Meeting these demands, as called for by the 2030 Agenda for Sustainable Development, requires institutional innovation. Based on the comparative analysis of 137 countries, this paper investigates how governments have responded to this call and which contextual factors shape their institutional responses. We propose a four-dimensional typology to analyse the institutional set-ups for implementing the Sustainable Development Goals (SDG), focusing on political leadership, horizontal integration across policy sectors, vertical integration across levels of government, and integration of societal stakeholders. We apply this framework to the descriptions of national SDG-implementation bodies provided by governments in their Voluntary National Review (VNRs) and use qualitative directed content analysis and regression modelling to investigate different driving factors of institutional design choices, including socio-economic development and political regime. Besides a strong commitment from the Centre of Government in most cases, our results show that ministries of the exterior and the environment have a dominant role, indicating that sustainability is not yet perceived holistically. Further, we find that the integration of subnational governments and societal actors is often under-institutionalised: while countries with higher levels of socio-economic development appear more likely to set up mechanisms suited to achieving cross-sectoral integration, political regime type seems to have little impact on institutional design choices for SDG implementation. Conceptually, this study offers a theory-led investigation of the institutional mechanisms for integrated SDG-implementation and the factors that drive institutional innovation or inertia. Empirically, by compiling the information in an original dataset, our study paves the way for future cross-national analysis on effective integrated SDG implementation and identifies entry points for inter- and transnational support of integrated SDG implementation in the context of development cooperation.

The context of the Common Foreign and Security Policy (CFSP) has changed quite dramatically since the start of Russia’s war against Ukraine. Interdependence now often means vulnerability, and new systemic conflicts call for a policy of European sovereignty and open strategic autonomy. Strategies of “de-risking” against revisionist countries and an economic security strategy that reduces vulnerability have become important.

Improving the efficiency of foreign policy-making

The German government is currently working together with the governments of Belgium, Luxembourg, the Netherlands, Romania, Slovenia and Spain within a Group of Friends on an initiative to extend qualified majority voting in the CFSP. It examines how the CFSP can be made more efficient within the framework of the Treaty on European Union (TEU).

CFSP decisions are taken unanimously in the Council of the EU, with few exceptions. A single member state has a veto right and can block decisions. Yet unanimity allows third countries to prevent the EU from adopting common positions by instrumentalising the economic dependencies of individual countries for their own interests. With a qualified majority, 15 of 27 member states – representing 65 per cent of the EU population – would have to agree. Qualified majority voting blocks the gateway for third countries to overrule and divide the EU.

Against this background, the “Group of Friends” suggests the use of constructive abstentions in the Council (Article 31(1) TEU); the use of qualified majority voting for the implementation of decisions on civilian EU missions that were previously adopted unanimously in the Council (Article 31(2) TEU); the use of qualified majority voting for the implementation of declarations by the High Representative on behalf of the EU; and/or the use of the passerelle clause under Article 31(3) TEU for individual subject areas to define them as policy fields where qualified majority voting applies. Similar to the CSFP, emergency brakes should safeguard “vital and stated” national interests.

An important source of the political deadlock can be found in the fear that qualified majority voting would overstretch the readiness of member states to agree on highly sensitive issues. Some worry that its introduction would expand the already existing cleavages between Eastern (new) and Western (old) member states. These concerns must be taken seriously. An EU that is deeply divided over issues of war and peace will face hard times in maintaining its internal cohesiveness under conditions of external threat. Qualified majority voting should thus be pursued in resilience policies, apply a variable geometry among a coalition of willing states and proceed by implementing a roadmap that is open to all member states.

A roadmap for qualified majority voting

The EU must reframe the idea of the EU as a normative power in the CFSP, based on principles such as the rule of law, human rights and democracy, and the objectives set out in Article 21 TEU. Instead, it would be better to reframe the EU’s actions as a resilience power that is based on these principles and able to withstand crises, uphold international law and adapt to new challenges. The concept would help to broaden our perception of pressing challenges and extend the limits of a technical or legal understanding of the CFSP. It is open to the inclusion of the new tasks mentioned, that is, the strategic compass of the EU, such as countering hybrid threats, combating disinformation and defending against cyber attacks.

The EU should learn from past successes with variable geometry as it was first introduced with the Schengen Agreement in the 1980s. Schengen allowed for free movement among a few states and has shown that a coalition of willing states can act as an avant-garde, inviting other states to join. They would meet before formal Council meetings and use qualified majority voting to adopt a common position. The European Parliament would be invited to all meetings and would have different rights of participation, depending on the subject (e.g. consultation, co-decision or even veto). The Gymnich – an informal foreign affairs council meeting – already exists and can be further developed as a flexible format. Formalisation of the Gymnich proceeds by integrating qualified majority voting and the European Parliament’s consultation rights.

The success story of the EU market could be replicated by focusing on technical issues first and moving on to politically controversial issues. The new European foreign and security policy should distinguish between technical and politically sensitive issues. It should start with a phase that combines the least controversial instruments and includes preventive, cooperative and stabilising policies. Having successfully cooperated in this first phase, member states could then move on to the second phase and expand their ambitions to include restrictive measures. In the final stage, coercive measures would be added to complete the range of powers. The timing of the transition from one phase to the next would be decided by the member states and the European Parliament.

The harmonisation of European foreign and security policy is the ultimate goal. It helps to think about the unthinkable: the Europeanisation of European foreign and security policy, including the full parliamentarisation of this policy. The more far-reaching the decisions, the greater the demand for parliamentary control should be. The inter-parliamentary assembly for the CFSP, which consists of the national parliamentarians and the president of the European Parliament, only has an advisory role. The Bundestag is often not sufficiently informed about policy implementation. The European Parliament and the national parliaments have no powerful oversight mechanisms in place to follow these informal arrangements in European foreign policy-making. But if the European Parliament actually had a say in the CFSP, it would strengthen the acceptance of a transfer of sovereignty to the EU level.

 

The author is a member of the Group of Friends initiative’s Academic Sounding Board.