Diplomacy & Defense Think Tank News

Almost 10 years after its creation, the European Stability Mechanism (ESM) with its lending capacity of up to €500 billion is looking to reorient itself. In a discussion paper from early May, ESM economists proposed creating a “Stability Fund” that would operate within the framework of the ESM. The intention is to enable euro countries to obtain cheap loans more quickly in the event of asymmetric shocks, such as environmental disasters. Also known as the EU bailout fund, the ESM was established during the euro crisis to ensure that struggling countries had access to the financial markets. Since then, Ireland, Greece, Spain, Cyprus, and Portugal have received ESM loans. Due to the strict conditions for financial assistance, which among other things require politically damaging austerity policies, the ESM has recently fallen into disrepute. No new financial support has been requested from the rescue fund since 2015. All member states even avoided the special credit line with softened conditionality set up at the beginning of the pandemic. In early 2021, the euro countries signed a treaty amendment under which the ESM mandate was extended to strengthen the banking union. If the capital of the Single Resolution Fund is not sufficient to resolve failing banks, the ESM can step in by providing loans, and thus stabilise the financial markets. However, the institution’s core function remains to be a backstop for euro countries that experience financial difficulties. The current ESM director, Klaus Regling, is retiring in October. His successor could bring a new momentum and give the fund, which is searching for its purpose, a new direction.

Bailout fund for crises

Indeed, the proposal of the ESM economists hits a blind spot in the European financial architecture. There is general consensus that a fiscal policy instrument is needed for macroeconomic stabilisation in the Eurozone, as it is clear – especially in the current inflationary environment – that the European Central Bank’s monetary policy alone cannot guarantee favourable financing conditions for the euro countries. Furthermore, the gloomy outlook for the European economy also gives cause for pessimism. The existing SURE programme for short-time work schemes as part of the Covid-19 recovery fund “Next Generation EU” does provide an opportunity to obtain funds in order to combat unemployment. However, it is only a temporary instrument. The proposed ESM Stability Fund is expected to comprise about €250 billion. The sum is equivalent to about 2 per cent of the euro area’s economic output and is more than twice the size of the SURE short-time work instrument. This equips the crisis rescue fund with greater macroeconomic firepower. Moreover, the funds could be raised from already available ESM lending capacities, thus relying on existing institutional structures and not imposing additional costs on euro area countries. Moreover, a fiscal stabilisation capacity – which is based on loans that have to be repaid – limits moral hazard. This can be helpful in gaining political support of the so-called frugal states during implementation. Also included in the proposal are strict conditions for a euro country to access the Stability Fund. While this too is likely to be welcomed by the northern Eurozone states, it raises doubts as to whether the ESM can repair its current politically toxic image.

Integration into the EU

Overall, this is an economically sensible proposal to make the Eurozone more crisis-proof. However, the main problem lies at a more fundamental level of the ESM and its role in the European financial architecture. As an intergovernmental institution of the euro area members, the Eurozone rescue fund is presently outside the legal framework of the European Union. It is worth considering integrating the ESM into the EU. Through governance by the Commission and accountability to the EU Parliament, it would be possible to externalise the political pressure of short-term national interests and overcome the political crisis of confidence. In addition, this would simplify the institutional structure as well as provide the opportunity to integrate other credit lines and financial support programmes such as “Next Generation EU” under one roof. This would create synergies in the management of the various financial assistance programmes and contribute to a greater understanding among citizens. Nevertheless, there are still some areas that would need to be clarified if the ESM were to be integrated into EU law. For example, only Eurozone countries have paid capital into the ESM, on the basis of which the ESM can sell bonds on the financial markets and provide financial support to states as needed. However, EU countries outside the Eurozone are also represented in the Commission and the Parliament. Taking this discussion forward and providing impetus will become the main tasks of the new ESM leadership.

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On May 18th, IPI’s Women, Peace, and Security team hosted a virtual policy forum on “Perceptions of Women Peacekeepers.”

Policymakers and scholars claim that women peacekeepers will improve the credibility and legitimacy of peacekeeping operations. However, public perceptions of women peacekeepers can vary greatly across contexts, and assumptions that women will improve perceptions of peacekeeping operations may rely on gender stereotypes and place a double burden on women peacekeepers. This event explored how the general public perceives women peacekeepers both within host communities and within troop- and police-contributing countries (T/PCCs). It also examined how the claim that women peacekeepers impact operational effectiveness by increasing legitimacy may risk stereotyping and instrumentalizing women peacekeepers.

The event included a short presentation of the results of surveys exploring how the deployment of women peacekeepers impacts attitudes toward peacekeeping in T/PCCs. These surveys examined whether the general public in India and South Africa react differently to both the deployment of and casualties among women peacekeepers compared to men peacekeepers. This event and the related research are part of the Women in Peace Operations (WIPO) project, a multi-year initiative of IPI’s Women, Peace, and Security program funded by the Government of Canada’s Elsie Initiative for Women in Peace Operations.

Opening Remarks:
Dr. Jenna Russo, IPI Director of Research and Head of the Brian Urquhart Center for Peace Operations
Rear-Admiral Rebecca Patterson, Chief of Staff, Chief Professional Conduct and Culture

Speakers:
Dr. Laura Huber, Assistant Professor of Political Science, University of Mississippi
Ms. Suzy Nyuon William, Lawyer and Independent Researcher, Global Network of Women Peacebuilders
Dr. Lindy Heinecken, Professor and Vice Dean, Faculty of Arts and Social Sciences, Stellenbosch University, South Africa
Colonel Md Mamun Azad Salehin, Armed Forces Division, Government of the People’s Republic of Bangladesh

Moderator:
Dr. Phoebe Donnelly, IPI Senior Fellow and Head of the Women, Peace and Security Program

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Adopting the slogan “Progress towards an equitable world”, Germany had intended to use the G7 presidency to push for collective action on important global issues such as climate change, healthy lives, sustainable development, inequality, and the defence of democracy. But this transformative agenda was suddenly confronted with Vladimir Putin’s war. The meticulously planned G7 programme had to be adjusted to a new political reality. Since the beginning of the Russian invasion in February 2022, the German presidency has closely cooperated with the EU and NATO to coordinate numerous measures to support Ukraine. These include extensive financial and economic sanctions against Moscow as well as arms shipments to and humanitarian aid for Kyiv.

Not all governments are following suit

However, beyond the circle of like-minded states represented in the G7, the EU, and NATO, international solidarity with Ukraine has remained limited. Therefore, the selection of guest countries to be invited to join the G7 for its June summit at Schloss Elmau proved to be challenging. Only after extensive deliberations and, reportedly, some diplomatic hiccups, India, Indonesia, Senegal, and South Africa were finally officially named as invitees.

The delay has a lot to do with the public positioning of these countries with regard to Russia’s attack on Ukraine. Since the start of the war, the UN General Assembly (UNGA) has adopted three major resolutions condemning Moscow. None of the four invitees has consistently closed ranks with the G7 by approving all three resolutions. According to the reasoning of German Foreign Minister Annalena Baerbock in her speech to support the first resolution, this is tantamount to a toleration of Russian aggression. Baerbock quoted the South African Archbishop and Nobel Peace Prize laureate Desmond Tutu, who, in referring to the Apartheid regime, maintained that “if you are neutral in situations of injustice, you have chosen the side of the oppressor”. As the Russian invasion of Ukraine is a flagrant violation of international law, neutrality constitutes an alignment with the aggressor. However, India, Indonesia, Senegal, and South Africa are hardly alone with their preference for neutrality. Governments representing roughly half of the world population either explicitly voted against all three UNGA resolutions, abstained, or were absent.

Shadows cast over the G20

Putin’s war has also cast a shadow over the G20, which includes Russia. Up to now, the G7 have only been joined by three other G20 members – Australia, the EU, and South Korea – in imposing sanctions against Moscow. This further complicated the invitation process: When the UK presided over the G7 in 2021, India and South Africa attended the summit, joining in on a statement about open societies that included a reference to an “open and inclusive rules-based international order”. Both countries are members of the G20 as well as BRICS, a group that also includes Brazil, China, and Russia. They thus provide an important link to the governments in Beijing and Moscow. Given their self-proclaimed neutrality, inviting them to the G7 summit this year has understandably raised concerns – but it also provides an opportunity. Russia’s war of aggression will definitely play a central role in Elmau. President Volodymyr Zelenskyy has been present at various meetings of the G7 in the last few months. The summit could thus include a facilitated exchange between the guest countries and Ukraine – preferably in close coordination with a parliamentary track. It would be a major achievement if the guest countries were to be convinced that Kyiv needs their active support.

This would also send a strong message for the G20 summit in Indonesia, where Putin’s attendance is very likely. China has already signalled that the G20 process should be kept free from political differences about the Russian invasion. Of course, the G7 should remain committed to political dialogue, especially since Australia, South Korea, and the EU share its position towards Russia. But there can hardly be “business as usual”: A “family photo” with Putin cordially joining the heads of state and governments is hard to fathom. In Elmau, the G7 and the guest countries should therefore also discuss the G20 summit. The aim should be to increase support for Ukraine. That Indonesia – the G20 host and G7 guest country – invited Zelenskyy to participate in Bali is a positive step in this direction.

Les talibans, de retour au pouvoir depuis août 2021, font face à de nouveaux défis et voient leur légitimité remise en question. Quels sont les effets de ce bouleversement politique sur la population afghane ? Quelle est la situation économique du pays, alors que les talibans ont relancé leur guerre contre l’opium, le pavot étant une ressource rurale majeure ? Quid de la situation sécuritaire alors que les attentats se multiplient et que les tensions s’accroissent avec le voisin pakistanais ? Le point avec Georges Lefeuvre, chercheur associé à l’IRIS, spécialiste de l’arc de crise Afghanistan-Pakistan.

 

Quelle est la situation économique actuelle du pays sous l’autorité du chef Haibatullah Akhunzada ? Quels sont les effets de ce bouleversement politique sur la population afghane ?

Vingt ans après avoir gouverné l’Afghanistan de 1996 à 2001, les talibans ont repris le pouvoir le 15 août 2021 au terme d’une reconquête éclair qui a surpris le monde entier et les talibans eux-mêmes. Certes l’échec américain était déjà inscrit dans l’accord de Doha, signé le 29 février 2020 entre le représentant américain Zalmay Khalilzad et le négociateur taliban Mollah Baradar, mais personne n’imaginait que l’État afghan, construit et financé par la communauté internationale à coup de milliers de milliards de dollars depuis 2001, était fragile au point de s’effondrer comme un château de cartes en quelques heures et sans résistance, alors que les talibans n’étaient pas encore entrés dans Kaboul !

La mesure de rétorsion de Washington, le jour même de la prise de Kaboul, fut de bloquer tous les avoirs afghans détenus en dollars, à commencer par les 9,5 milliards de la Banque centrale d’Afghanistan, et toutes les aides transitant par le FMI et la Banque mondiale. L’effondrement économique fut immédiat et sans précédent puisque 9,5 milliards représentent la moitié du PIB annuel et que 80 % du budget de l’Afghanistan était jusqu’alors financé par des sources extérieures. Cet effondrement, ajouté à une sécheresse extrême, déclenche « la plus grave crise alimentaire mondiale » selon le Secrétaire général de l’ONU António Guterres qui estime, dès le 11 octobre, que 18 millions d’habitants sont au bord de la famine, soit près de la moitié de la population. Le 21 octobre, il estime à 660 millions de dollars le besoin d’absolue urgence, c’est-à-dire très peu quand on sait que les dépenses militaires américaines ont été de presque 300 millions par jour pendant 20 ans ! De surcroît, le froid hivernal s’est installé dès la mi-décembre avec des températures nocturnes de -10° à Kaboul et -17° dans le Hazarajat. Le 11 janvier, l’ONU fait un nouvel appel de fonds de 5 milliards de dollars, un quart du PIB, simplement pour permettre au pays de redémarrer au-delà de l’aide d’urgence, mais la communauté internationale ne réagit pas : « Un cauchemar », s’émeut António Guterres : « Le gel des températures et le gel des avoirs sont une combinaison létale ». Les sanctions imposées par Washington prennent toute la population en otage, au prétexte, précise le président américain Joe Biden, que toute transaction en dollars qui passerait par le gouvernement afghan, équivaudrait à la reconnaissance du nouvel Émirat islamique.

Et pourtant des fonds d’urgence sont disponibles, le problème étant de trouver les moyens de contourner le blocage de Washington. En octobre, l’Union européenne annonce un milliard d’euros qui seront fournis en aides directes par l’envoi de denrées alimentaires et d’abris contre le froid. Le 10 décembre, le Banque mondiale décide de puiser 280 millions de dollars dans les réserves du Fonds spécial pour la reconstruction de l’Afghanistan (ARTF) et de les réaffecter via l’Unicef et le Programme alimentaire mondial (PAM). Le 20 janvier, l’agence des États-Unis pour le développement international (USAID) annonce une contribution de 308 millions… Mais tout cela reste compliqué donc lent et à peine suffisant face à l’urgence extrême. Au sortir de l’hiver, le désastre humanitaire est structurellement très loin d’être réglé puisqu’il n’y a pas de récoltes de printemps pour assurer la jonction alimentaire. Selon une étude du PAM publiée par l’ONU le 9 mai, « près de la moitié de la population est encore confrontée à une faim aiguë. »

Cette triple crise, monétaire, économique et alimentaire, n’est pas de nature à assouplir le régime des talibans. En reprenant le pouvoir, ils avaient trois défis à relever : éviter une crise économique, former un gouvernement ouvert à des segments non talibans de la population, et assurer la sécurité en neutralisant les réseaux terroristes de l’État islamique Khorasan province (EIKP, version afghane de Daech). Ils ont jusqu’à présent échoué sur chacun de ces trois points. En réalité les talibans ont, 20 ans après leur chute en 2001, retrouvé un pays qui reste rural à 72 % de la population, là où ils sont à l’aise, mais dont la capitale Kaboul est devenue une mégalopole de 5 millions d’habitants qu’ils ne reconnaissent plus et ne savent pas gérer. Qu’y a-t-il de commun entre un jeune taleb de 35 ans qui, depuis ses 15 ans, n’a rien connu d’autre que les armes et les combats, et des jeunes Kaboulis, garçons et filles, qui n’ont jamais connu les talibans au pouvoir, mais utilisent des ordinateurs, naviguent sur les réseaux sociaux et déambulent librement dans les rues ? Kaboul a été pendant 20 ans le bénéficiaire prioritaire de la manne financière internationale jusqu’à créer un déséquilibre supplémentaire avec le reste du pays. La deuxième plus grande ville, Kandahar, compte à peine plus de 600.000 habitants ! Tout cela est perceptible au sein même du pouvoir et de l’élite talibane : qu’y a-t-il de commun entre un Sirajuddin Haqqani, chef du réseau terroriste éponyme, devenu ministre de l’Intérieur, et le vice-premier ministre Abdul Ghani Baradar, qui a négocié avec habileté les accords de Doha et s’est familiarisé avec la bienséance des conférences internationales ? Et qu’y a-t-il encore de commun entre cette élite et la base combattante qui n’attend de la victoire que les butins de la guerre, et peine à passer du djihad à la gestion civile du pays ?

Le gouvernement présenté en septembre dernier est le résultat de tous ces malentendus. Abdul Ghani Baradar avait depuis longtemps promis un gouvernement d’ouverture et de paix, nous avons un gouvernement replié sur la seule nomenclature talibane, plutôt homogène dans la reconquête du pays, déjà fissurée à l’épreuve du pouvoir.

Dans ces conditions, aucun pays n’a reconnu le nouvel Émirat islamique d’Afghanistan, pas même ceux qui, craignant davantage Daech que les talibans, lui étaient par pragmatisme favorables, comme la Russie, la Chine, la Turquie, les républiques d’Asie centrale, les États du Golfe, et même l’Iran ! D’autant que Daech a en effet repris vigueur en avril et multiplié les attentats meurtriers (près de 300 tués en un mois) à Kaboul, mais aussi dans les villes du nord en bordure de l’Asie centrale.  Quant au Pakistan dont les médias continuent par habitude de dire qu’il est maître du jeu, il fait en réalité face à de sévères affrontements de frontière.

En réponse à toutes ces incertitudes, sociologiques, économiques, alimentaires, terroristes et politiques, les talibans sont plutôt en mode crispation qu’en mode ouverture, d’où les dernières interdictions d’accès des jeunes filles à l’école, et l’obligation pour toutes les femmes de revêtir à nouveau la burqa et d’être accompagnées par un homme de la famille lorsqu’elles sortent de chez elles.

Les talibans ont relancé la guerre contre l’opium. Quelle est l’importance de la culture du pavot par rapport aux productions de blé et de safran en Afghanistan ? Quelles peuvent être les conséquences de cette interdiction pour l’économie et la paysannerie afghane ?

Akhunzada, chef suprême des talibans, a en effet interdit la culture du pavot, le 3 avril dernier. Une surprise ? Pas vraiment, et pourtant presque tout le monde croit que les talibans ont été les grands promoteurs du pavot quand ils étaient au pouvoir de 1996 à 2001, et qu’ils n’auraient aucune raison de ne pas recommencer, ce qui n’est pas exact. Déjà en 1998, Mollah Omar avait déclaré l’opium non islamique et  la production de pavot avait alors chuté de 4.600 tonnes en 1999 à seulement 185 tonnes en 2001, selon le rapport de la mission de l’ONU pour le contrôle des drogues en Afghanistan (UNDCP)  ; les cartes du rapport montrent d’ailleurs que ces cultures résiduelles étaient situées dans le Badakhshan, non contrôlé par les talibans mais par l’Alliance du nord du commandant Massoud ; ça dérange un peu les idées reçues, mais c’est ainsi. Tout cela pour dire que la culture du pavot n’est pas l’apanage des seuls talibans, mais de tous ceux qui sont engagés dans la guerre et doivent la financer, qu’ils soient de célèbres « seigneurs de guerre » comme Massoud dans le nord-est, ou Rashid Dostum dans le nord ou Ismaël Khan à l’ouest, ou les talibans au sud.

Alors bien sûr, dès le retour en guerre des talibans pour reprendre le pouvoir perdu en 2001, la production a de nouveau explosé, de 185 à 3 400 tonnes en un an, et a même crevé les plafonds en 2007 avec 8 200 tonnes. 80 % des terres de la province du Helmand, bastion des talibans, sont alors semées en pavot, au détriment du blé qui requiert beaucoup plus d’eau que le pavot et rapporte 10 fois moins.  Ainsi, les revenus des opiacés représentent bon an mal an de 12 et 15 % du PIB. Selon un communiqué de la Croix-Rouge du 22 mars dernier, « la moitié des terres normalement ensemencées en blé étaient en jachère à la fin de la période de semis en décembre, à cause de la sécheresse persistante ». C’est l’équation fatale de la faim, de la drogue et de la guerre, qui mine aujourd’hui le pays. Et les surfaces cultivées en Safran, l’épice la plus chère du monde qui pourrait être une culture de substitution, sont de 40 fois inférieures à celles du pavot.

Le 16 avril, des raids aériens pakistanais ont fait plus de 40 morts dans la province de Khost en Afghanistan. Depuis l’arrivée des talibans au pouvoir les tensions semblent s’accroitre aux frontières. Quel bilan peut-on dresser des relations diplomatiques entre les deux pays frontaliers depuis l’arrivée au pouvoir des talibans ?

Ce retour des tensions entre Pakistan et Afghanistan, pour des raisons très complexes, est actuellement le plus grand défi de sécurité régionale. Car il s’agit d’un vieux contentieux de frontière, autour de la ligne Durand, sujet diplomatiquement tabou, mais qui fait pourtant l’objet de violences récurrentes depuis 75 ans. Cette fameuse ligne de démarcation entre l’Empire britannique des Indes et l’Afghanistan, avait fait l’objet de 4 traités entre 1893 et 1921, et c’est au nom de l’héritage de ces traités, en droit international, que le Pakistan en avait fait sa frontière de jure, au moment de sa création en 1947, ce que les régimes afghans successifs, y compris celui des talibans en 1996-2001, ont toujours refusé, au nom d’un autre droit, celui de récupérer les territoires dits « usurpés » (selon le mot de l’ancien président afghan Daoud -1973-78) afin de réunir en un « Grand Pashtounistan » les tribus pashtounes séparées par cette ligne Durand, l’argument juridique étant par ailleurs que le texte des traités définit les « sphères d’influence » (sic) entre Britanniques et Afghans, mais jamais une frontière internationale stricto sensu… Or, c’est exactement ce qu’a récemment ressorti Zahibullah Mujahid, porte-parole du gouvernement taliban, cité par le quotidien DAWN du 3 janvier : « La frontière est illégale et la question de la ligne Durand est non résolue ».

Or cette question est l’obsession des militaires car le rêve national pashtoune d’une réunification menace l’intégrité territoriale du Pakistan. Le général Naseerullah Babar qui fut ministre de l’Intérieur de Benazir Bhutto de 1993 à 1997, et le principal instigateur du mouvement taliban, ne faisait pas mystère lors de nos entretiens, qu’en retour il attendait des talibans qu’ils sécurisent d’abord la turbulente zone tribale transfrontalière, et à terme, une fois fermement installés au pouvoir, qu’ils reconnaissent la Ligne Durand comme frontière internationale. Non seulement le vœu ne fut jamais exaucé, mais les talibans d’aujourd’hui le retournent contre le Pakistan.  Que s’est-il passé entre temps ?

Entre temps, il y a eu la naissance du Tehrik-i-Taliban Pakistan (TTP), en 2005, un avatar des talibans afghans, fondé au Waziristan dans la tribu Mehsud, et composé d’une vingtaine de groupes autochtones, mais aussi d’Ouzbeks, de Tchétchènes, de Ouïghours, c’est-à-dire toutes les cellules locales d’Al-Qaïda à l’origine des attentats massifs qui ont frappé le Pakistan entre 2007 et 2014. Or, chassé par l’opération militaire pakistanaise Zarb-e-Azb après 2014, le TTP était passé du côté afghan, d’où il a participé à la reconquête talibane afghane, et revient maintenant en force dans son fief au Pakistan. Cela signifie trois choses : d’abord une aubaine pour Kaboul qui s’était engagé à Doha à rompre avec Al-Qaïda, et trouve ainsi le moyen  de l’éloigner, mais de très mauvaise augure pour Islamabad qui retrouve la fournaise terroriste à sa frontière, et enfin une terrible ambiguïté dans la relation bilatérale entre l’Afghanistan et le Pakistan, tout simplement parce que le Waziristan pakistanais est depuis 30 ans une place forte du réseau afghan Haqqani et un continuum territorial, mais transfrontalier de la province afghane de Khost, fief d’origine des Haqqani. Cela veut dire que le TTP et les réseaux Al-Qaïda sont des purs produits de Jallaluddin Haqani, mort en 2018, mais père de Sirajuddin Haqqani, actuel ministre de l’Intérieur afghan. Et c’est bien par Sirajuddin, à la fois ministre de l’émirat afghan et maître du dispositif transfrontalier « Af-Pak » de la terreur, que la puissante armée pakistanaise essaie désormais de négocier la paix sur la frontière ! En vain puisque le TTP, revigoré sous l’autorité de Noor Wali Mehsud, a déjà obtenu les ralliements de groupes autochtones affiliés à al-Qaïda, tels les Jamaat-ul-Ahrar, Hizb-ul-Ahrar, Lashkar-i-Jhangvi et Lashkar-e-islam, proclame que la victoire des talibans afghans sera répliquée au Pakistan, et attaque régulièrement l’armée pakistanaise des deux côtés de cette ligne de fracture qu’est la ligne Durand, à l’instar d’ailleurs des talibans afghans avec qui il n’a pas rompu. Excédée, l’armée pakistanaise a mené un raid aérien létal dans la province afghane de Khost, comme un avertissement brutal à la famille Haqqani et ses affidés du TTP.

Ce n’est pas la première fois que le torchon brûle entre Islamabad et Kaboul à cause de la Ligne Durand, c’est cette fois plus grave que d’habitude compte tenu des autres éléments de détérioration de la situation afghane et régionale, dont nous avons vu ici quelques aspects, mais la communauté internationale détourne le regard, sans doute parce que l’idée reste tenace chez presque tous les commentateurs que le Pakistan est le mentor des talibans qui lui sont entièrement soumis. Si ce fut vrai, ça ne l’est plus vraiment ! Il est urgent de revoir nos grilles de lecture si nous voulons comprendre la suite.

 

 

 

Das Konditionalitätsprinzip hat sich in der Europäischen Union von einem Element ihrer auswärtigen Politik zu einem Instrument der Governance in der EU entwickelt. Dabei können verschiedene Typen der Konditionalität in der EU unter­schieden werden: a) die Eintrittskonditionalität; b) die Governance-Konditionalität, die mit Hilfe der europäischen Ausgabenpolitiken gesteuert wird, und c) die Hebelkonditionalität, mit der verschiedene Politikbereiche miteinander verknüpft werden. Gegenwärtig ist insbesondere die Hebelkonditionalität heftig umstritten. Diesem Typus ist auch die Rechtsstaatskonditionalität zuzuordnen. Um angesichts dieser Konflikte das Konditionalitätsprinzip als Instrument europäischer Governance zu festigen, sollte sich die Europäische Union auf verschiedene Anpassungen des Prinzips verständigen. Hierzu gehören die Verankerung des Konditionalitätsprinzips in den europäischen Verträgen und darauf aufbauend die Konkretisierung der Anwendung des Prinzips im europäischen Sekundärrecht. Darüber hinaus sollte die Verpflichtung zur Umsetzung von vereinbarten Konditio­nalitäten auf der gleichen politischen Entscheidungsebene und in enger Zusammenarbeit zwischen der EU als Konditionalitätsanbieter und dem jeweiligen Konditionalitätsnehmer erfolgen.

Anfang September 2021 führte El Salvador den Bitcoin (BTC) als weltweit erstes Land als Währung und gesetzliches Zahlungs­mittel ein. Seit dem Höchststand im November 2021 hat der Bitcoin jedoch mehr als die Hälfte seines Wertes verloren. Mit seinen 2.301 Bitcoins ist El Salvador davon massiv betroffen: Das Land hat 103 Millionen US-Dollar investiert. Mitte Mai war sein Bitcoin-Portfolio nur noch rund 70 Millionen Dollar wert. El Salvador läuft damit Gefahr, seine Schulden nicht mehr bedienen zu können, weil deren Deckung durch die abgewerteten Bitcoins nicht mehr gewährleistet ist. Der Internationale Währungsfonds (IWF) möchte angesichts der Absicherung mit der volatilen Risikowährung den notwendigen Kredit von mehr als einer Milliarde US-Dollar nicht gewähren. Das Versprechen größerer fiskalischer und finanzieller Unabhängigkeit hat sich für das Land bislang nicht erfüllt – und es droht, in noch größere Risiken hineinzulaufen: Die Staatsanleihen des Landes wurden von Rating-Agenturen jetzt auf Spekulationsebene eingestuft. Präsident Nayib Bukele, der sich selbst als »CEO El Salvadors« bezeichnet und angesichts der massiven Gewalt durch Jugendbanden mit dem Ausnahmezustand regiert, zeigt sich davon unbeeindruckt. Stattdessen nutzte er die niedrigen Bitcoin-Preise, um vergangene Woche weitere 500 Bitcoins zu erwerben. Damit setzt der Staatschef seinen Hochrisikokurs fort und gleichzeitig die Zukunft seines Landes aufs Spiel.

El Salvadors Bitcoin-Wette

Bitcoin fungiert in El Salvador als zweites Zahlungsmittel neben dem US-Dollar. Präsident Bukele versucht mit dieser Maßnahme, frisches Investmentkapital ins Land zu holen. Die Bewohne­rinnen und Bewohner des mittel­amerikanischen Landes können ihre täglichen Einkäufe mit Bitcoin zahlen und auch ihre Steuern in der digitalen Währung über­weisen. Der Staat führte dafür die digitale Geldbörse Chivo ein und stellte entsprechende Automaten auf. Händler im Land, die über die technische Ausstattung verfügen, müssen BTC-Zahlungen akzeptieren. Um die Akzeptanz und finanzielle Inklusion zu erhöhen, erhielt jede Bürgerin und jeder Bürger ein Startguthaben von rund 30 US-Dollar in Bitcoins. Umfragen zeigen jedoch, dass gerade mal 20 Prozent der Bevölkerung diesen Zahlungsweg noch nutzen, nachdem sie die Einmalzahlung verbraucht haben. Viel bedeutsamer sind für die 6,5 Millionen Menschen die Rücküberweisungen in US-Dollar, die sie von ihren Landsleuten aus den USA erhalten. Diese beliefen sich auf 26,4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) 2021. Aber auch dafür nutzt nur ein geringer Anteil der Bevölkerung den Bitcoin, obwohl dadurch die hohen Überweisungskosten wegfallen. Mit dem massiven Wertverlust des Bitcoins werden nun die strukturellen Probleme der öffentlichen Haushalte sichtbar, denen die Mittel fehlen, um ihre Schulden zu begleichen.

Damit scheint das Bitcoin-Experiment an fiskalischen Problemen zu scheitern. Anhaltende Haushaltsdefizite und ein hoher Schuldendienst führen zu einem großen und steigenden Finanzierungsbedarf. Das Haushaltsdefizit wird für 2021 auf 5,75-Prozent des BIP und für 2022 auf etwa fünf Prozent des BIP geschätzt. Bei der derzeitigen Ausgabenpolitik dürfte die Staatsverschuldung bis 2026 auf etwa 96 Prozent des BIP ansteigen und damit einen nicht tragfähigen Pfad einschlagen, so der IWF im Januar 2022. Die Verwendung von Bitcoin birgt laut dem IWF »erhebliche Risiken für die Finanzstabilität, die finanzielle Integrität und den Verbraucherschutz«. Entsprechend forderte der IWF das Land auf, den Anwendungsbereich des Bitcoin-Gesetzes einzuschränken und den Status von Bitcoin als gesetzliches Zahlungsmittel aufzugeben.

Bitcoin-City: das Mega-Krypto-Projekt

Doch der Bitcoin als Landeswährung ist nur der erste Schritt auf dem Weg von Präsident Bukele, sein Land zu einem der Vorreiter im Krypto-Segment zu machen. So hat der Regierungschef mit »Bitcoin City« ein Investitionsprojekt angekündigt, das viele Beobachter als weiteren Marketingcoup einordnen, um den Bitcoin-Tourismus anzufachen. Die neue Stadt soll im Osten des Landes entstehen. Geplant wird das Mega-Projekt rund um den Conchagua-Vulkan, um den hohen Energieverbrauch beim Schürfen (»Mining«) von Bitcoins durch Nutzung der geothermischen Vulkanenergie aufzufangen. Zur Finanzierung des Projekts soll eine in US-Dollar nominierte Staatsanleihe von El Salvador im Wert von einer Milliarde US-Dollar begeben werden, die jeweils zur Hälfte in Bitcoins und den Bau der Stadt fließen soll. Gläubiger dieser »Vulkan-Anleihe« haben nach einem Zeitraum von fünf Jahren Anspruch auf 6,5 Prozent effektiven Jahreszins und BTC-Dividenden. Anleger, die mehr als 100.000 US-Dollar investieren, können die Staatsbürgerschaft und einen zweiten Reisepass des Landes erhalten. Doch die für März 2022 angesetzte Begebung der Anleihe wurde verschoben; Grund dafür ist nach Aussagen der Regierung El Salvadors der Kursverfall bei den Bitcoins und das schlechte Investitionsklima nach Beginn des Ukrainekrieges.

Bitcoin-Verfall und Fiskalkrise – eine schlechte Kombination auch für Nachahmer

Angesichts der weltpolitischen Verwerfungen ist heute nicht absehbar, wie lange der gegenwärtige Abwärtstrend bei Bitcoins anhalten wird. Das Risikopotential ist jedoch dann besonders hoch, wenn öffentliche Gelder in eine spekulative Währung investiert werden, so dass damit auch die Ersparnisse der Bürgerinnen und Bürgern sowie die Renten bedroht sind. Die Verschuldungssituation El Salvadors stellt dafür eine massive Gefahr dar. International steht die Kryptowährung zudem in der Kritik, weil mit ihr US-Sanktionen umgangen würden. Zudem würden Kontrollmaßnahmen im Zahlungsverkehr unterlaufen, die der Bekämpfung von Geldwäsche etwa durch die organisierte Kriminalität dienen. Dass jetzt gerade die Zentralafrikanische Republik als zweites Land den Bitcoin eingeführt hat, muss beunruhigen, wuchert doch die illegale Ökonomie dort in besonderem Maße. Für das Bitcoin-Ökosystem sind damit weitere Instabilitäten durch fragile Partner zu erwarten.

Fast zehn Jahre nach seiner Gründung will sich der bis zu 500 Milliarden Euro schwere Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) neu orientieren. In einem Diskussionspapier haben ESM-Ökonomen Anfang Mai vorgeschlagen, einen »Stabilitätsfonds« ins Leben zu rufen, der im Rahmen des ESM operiert. Dieser soll den Euroländern die Möglichkeit geben, bei asymmetrischen Schocks, wie zum Beispiel Umweltkatastrophen, schneller an günstige Kredite zu kommen.

Gegründet wurde der auch Euro-Rettungsschirm genannte ESM während der Eurokrise, um kriselnden Staaten den Zugang zu den Finanzmärkten zu gewährleisten. Seitdem haben Irland, Griechenland, Spanien, Zypern und Portugal ESM-Kredite erhalten. Aufgrund der strikten Bedingungen für die Finanzhilfen, die unter anderem eine politisch verhängnisvolle Sparpolitik erfordern, ist der ESM zuletzt in Verruf geraten. Bereits seit 2015 wurden keine neuen Finanzhilfen des Schutzschirms mehr angefragt. Selbst um die zu Beginn der Pandemie eingerichtete Kreditlinie mit geringeren Konditionalitäten machten alle Staaten lieber einen großen Bogen. Anfang 2021 unterschrieben die Euroländer eine Vertragsänderung, unter der das ESM-Mandat zur Stärkung der Bankenunion erweitert wurde. Sollte das Kapital des einheitlichen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund, SRF) nicht ausreichen, um ausfallende Banken abzuwickeln, kann der Eurokrisenfonds mit Krediten einspringen und damit die Finanzmärkte stabilisieren. Die zentrale Funktion der Institution bleibt jedoch weiterhin die Finanzhilfe für unter Druck geratene Eurostaaten. Der bisherige Direktor des ESM, Klaus Regling, verabschiedet sich im Oktober in den Ruhestand. Sein Nachfolger könnte frischen Wind mitbringen und dem nach Sinn suchenden Fonds eine neue Richtung geben.

Rettungsschirm für Krisen

In der Tat trifft der Vorstoß der ESM-Ökonomen einen blinden Fleck in der europäischen Finanzarchitektur. Generell herrscht Einigkeit darüber, dass ein fiskalpolitisches Instrument zur makroökonomischen Stabilisierung der Eurozone notwendig ist, da besonders im aktuell inflationären Umfeld deutlich wird, dass die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank nicht alleine für günstige Finanzierungsmöglichkeiten der Eurostaaten sorgen kann. Ferner stimmen auch die trüben Aussichten der europäischen Wirtschaft pessimistisch. Das SURE-Programm für Kurzarbeiterhilfen als Teil des Corona-Wiederaufbaufonds »Next Generation EU« bietet zwar Gelegenheit, Gelder zu erhalten, um Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. Es ist jedoch nur eine temporäre Struktur. Der vorgeschlagene ESM-Stabilitätsfonds soll etwa bis zu 250 Milliarden Euro umfassen. Die Summe entspricht rund zwei Prozent der Wirtschaftsleistung des Euroraumes und ist mehr als doppelt so groß wie das SURE-Kurzarbeiterprogramm. Damit hat der Krisenschutzschirm eine größere makroökonomische Feuerkraft. Darüber hinaus könnten die Mittel aus Kapazitäten des ESM aufgewandt werden, so dass auf bestehende institutionelle Strukturen zurückgegriffen wird und keine zusätzlichen Kosten für die Euroländer entstehen. Zudem beschränkt ein Stabilisierungssystem –  welches auf Krediten beruht, die zurückgezahlt werden müssen – das moralische Risiko durch Fehlanreize (»Moral Hazard«). Dies kann bei der Umsetzung hilfreich sein, um die Unterstützung der sogenannten frugalen Staaten zu erlangen. Auch in dem Vorschlag enthalten bleiben strikte Bedingungen, damit ein Euroland Zugriff auf den Stabilitätsfonds bekommt. Während auch dies von den nördlichen Staaten der Eurozone begrüßt werden dürfte, wirft es Zweifel auf, ob der ESM so von seinem derzeitigen politisch toxischen Image loskommen kann.

Integration in die EU

Insgesamt handelt es sich um einen ökonomisch sinnvollen Vorschlag, um die Eurozone krisensicherer zu machen. Das Hauptproblem liegt jedoch auf einer grundlegenderen Ebene des ESM und seiner Rolle in der europäischen Finanzarchitektur. Als zwischenstaatliche Institution der Mitglieder der Eurozone liegt der Euro-Rettungsschirm momentan außerhalb des rechtlichen Rahmens der Europäischen Union. Es lohnt sich darüber nachzudenken, den Rettungsschirm in die EU zu integrieren. Mit der Kommission als Schirmherrin und Aufsicht durch das EU-Parlament ist es möglich, den politischen Druck kurzfristiger nationaler Interessen auszulagern und die politische Vertrauenskrise zu überwinden. Zusätzlich würde dies die institutionelle Struktur vereinfachen sowie die Möglichkeit bieten, weitere Kreditlinien und Programme wie »Next Generation EU« unter einem Dach zu integrieren. Das würde Synergien im Management der verschiedenen Finanzierungshilfen schaffen und zu mehr Verständnis bei den Bürgerinnen und Bürgern beitragen. Nichtsdestotrotz gibt es noch einige Bereiche, die bei einer Überführung des ESM in EU-Recht geklärt werden müssten. So haben beispielsweise nur die Länder der Eurozone Kapital in den ESM eingezahlt, auf Grundlage dessen der ESM auf dem Finanzmarkt Wertpapiere verkaufen und die Staaten bei Bedarf finanziell unterstützen kann. Jedoch sind auch die EU-Länder außerhalb der Eurozone in der Kommission und im Parlament gleichermaßen vertreten. Diese Diskussion voranzubringen und Impulse zu setzen, wird die Aufgabe des neuen ESM-Chefs werden.

Russia’s invasion of Ukraine is just the latest historical watershed moment likely to have huge systemic implications for Turkey’s thinking about its global relations

Der Ukraine-Krieg untermauert den Wert des Verteidigungsbündnisses. Der Versuch von Russlands Präsident Putin ist nach hinten losgegangen. Ein Gastbeitrag.

Zu Beginn seiner zweiten Amtszeit hielt Präsident Macron am 9. Mai eine Rede zur Reform und Erweiterung der EU. Während andere Spitzenpolitiker über den prompten Kandidatenstatus für die Ukraine und einen beschleunigten Aufnahmeprozess sprechen, setzt Macron einen ganz anderen Akzent. Er lanciert die Idee eines neuen Formats für europäische Länder, die die Werte der EU teilen, deren Beitritt aber in weiter Ferne liegt. Bei der Ukraine rechnet Macron realistisch mit Jahrzehnten bis zur EU-Mitgliedschaft. Das neue Format soll jene Kooperationsfelder umfassen, die vor allem für das sogenannte Assoziierte Trio, bestehend aus Ukraine, Georgien und Moldau, besonders relevant sind. Das sind Infrastruktur (Verkehr, Energie), die Modernisierung der Wirtschaft und nicht zuletzt die sicherheitspolitische Kooperation mit EU-Ländern. Macron nennt explizit die Freizügigkeit für Personen. Interessanterweise unterstreicht er, dass dieses neue Format ein politisches Profil haben sollte und nennt es entsprechend „europäische politische Gemeinschaft“ (EPG). Dies signalisiert, die EPG soll mehr sein als eine reine Wirtschaftsintegration, wie sie die EU und drei Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation mit dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) begründet haben.

Ein Europäischer Politik- und Wirtschaftsraum

Macrons Vorschlag ist wohl noch nicht sorgfältig ausgearbeitet, aber gerade das bietet anderen Akteuren die Möglichkeit, ihre eigenen Vorstellungen einzubringen. Und die Grundidee ist klar: eine enge Anbindung durch Kooperation und Integration unterhalb der Mitgliedschaft, in der Spur der immer engeren Assoziierung. Es geht – zumindest zunächst – nicht um Mitgliedschaft, die bis dato immer Vollmitgliedschaft mit befristeten Übergangsregelungen bedeutete. Und es geht auch nicht um einen neuen Status der Teilmitgliedschaft in der EU.

Eine dem Macron-Vorschlag verwandte Überlegung ist die Schaffung eines Europäischen Politik- und Wirtschaftsraums (EPWR). Dessen Ziel wäre es, ungefestigten osteuropäischen Transformationsstaaten, die sich in einem prekären Sicherheitsumfeld befinden und mittelfristig weder auf eine EU- noch auf eine Nato-Mitgliedschaft bauen können, eine sichtbare und effektive Anbindung an das demokratische Europa zu bieten. Er wäre nicht einfach ein EWR 2.0, in dem die Binnenmarkt-Gesetzgebung der EU in Gänze für alle Teilnehmer verbindlich ist. Denn im EPWR müssten die Partnerländer der EU den Binnenmarkt-Acquis nicht zwingend komplett, sondern nur schrittweise übernehmen. Die vertieften und umfassenden bilateralen Freihandelsabkommen (DCFTA) mit der Ukraine, Georgien und Moldau sind dafür bereits eine gute Ausgangsbasis. Darüber hinaus sollten weitere Politikfelder zum EPWR gehören, wie Agrarhandel und Landwirtschaft und die Vielzahl von Projekten und Programmen im Rahmen des Green Deal und der digitalen Transformation. Ein weiteres wichtiges Feld wäre die sicherheitspolitische Zusammenarbeit und die sukzessive Einbindung der Trio-Länder in die Strukturen und Aktivitäten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP).

Im EPWR müsste ein eigener Mechanismus für die Übernahme von oder Harmonisierung mit EU-Recht geschaffen werden. Hinzu kämen Anreize für die Umsetzung der Verpflichtungen durch maßgeschneiderte Fonds und ein Monitoring. Für den EPWR müssten eigene Organe geschaffen werden, die sich am Institutionengefüge des EWR orientieren können. Zu überlegen wäre, ob analog zum EFTA-Pfeiler im EWR auch die Trio-Länder einen Pfeiler bilden könnten, beginnend mit einem gemeinsamen Sekretariat des Assoziierten Trios. Die Voraussetzungen für eine Mitgliedschaft sind auch im EPWR sehr anspruchsvoll: Im Hinblick auf die Um- und Durchsetzung von Recht in einem gemeinsamen Politik- und Regulierungsraum brauchen sie eine funktionierende Marktwirtschaft und Gewaltenteilung sowie eine leistungsfähige Verwaltung.

Politisches Momentum

Macrons Vorschlag für eine „europäische politische Gemeinschaft“ kann sich also auf viele Überlegungen stützen, die seit längerem in akademischen und politischen Zirkeln auf Alternativen zur Erweiterung und zur immer größer werdenden Union gerichtet waren. Auch im Lissabonner Vertrag gibt es mit dem Artikel 8 EUV über die EU und ihre Nachbarn einen Anknüpfungspunkt für „spezielle Übereinkünfte“. Die Option wurde nicht von ungefähr in einer Zeit in die Verträge eingefügt, in der die EU die Europäische Nachbarschaftspolitik und später das Projekt der Östlichen Partnerschaft anstieß.

Trotz der vielen Ansätze haben diese Vorschläge politisch nie Fahrt aufgenommen. Jetzt könnte ein politisches Momentum entstehen, weil die Ukraine den Erwartungs- und Erweiterungsdruck auf die EU maximiert und weil sie über sehr lange Zeit erhebliche Unterstützung für den Wiederaufbau und die Übernahme des EU-Sekundärrechts benötigt. Zudem befinden sich die Ukraine wie auch Georgien und Moldau in einer prekären sicherheitspolitischen Lage, so dass die Regel der letzten Osterweiterungen – erst Nato-, dann EU-Mitgliedschaft – kaum direkt anzuwenden sein wird. Auch die EU braucht Zeit: Sie müsste allein schon wegen der zugesagten Beitrittsperspektive für die sechs Westbalkan-Länder ihre Institutionen und Entscheidungsverfahren vor einer Erweiterung in Richtung auf mehr Legitimität und Effizienz reformieren. Macron drängt bereits seit längerem darauf, ebenso wie auf Reformen in der Fiskal-, Wirtschafts- und Verteidigungspolitik. Das schließt eine Überarbeitung der europäischen Verträge nicht aus.

Die Debatte um Vertiefung und Erweiterung ist damit wieder eröffnet. Deutschland sollte aus der Deckung kommen und zusammen mit Frankreich eine gemeinsame Agenda erarbeiten. Zumindest findet Bundeskanzler Scholz den EPG-Vorschlag Macrons interessant, andere werden darin ein Täuschungs- und Ablenkungsmanöver sehen, mit dem das stets erweiterungsskeptische Paris die Erweiterung der EU torpediert. Aber es gibt gute Gründe, zweigleisig vorzugehen und jetzt mit der EPG oder einem EPWR eine zweite Trasse neben der der EU-Mitgliedschaft anzulegen. Es geht ja in dieselbe Richtung.

Der Wahlsieg der nationalistischen Partei Sinn Fein und die Schwäche der unionistischen DUP haben Nordirland ein historisches politisches Erdbeben beschert. Bemerkenswert ist zunächst die Größe der politischen Verschiebungen. Denn auch bald 25 Jahre nach dem Karfreitagsabkommen war die Politik in Nordirland bis dato sehr stabil, indem die pro-britische, protestantische Bevölkerung größtenteils für unionistische Parteien abstimmte und die katholische, pro-irische Bevölkerung größtenteils für republikanisch-nationalistische Parteien. Kernbestandteil des Karfreitagsabkommens ist, dass die stärksten Parteien aus beiden Lagern eine Einheitsregierung bilden. Mit 27 von 90 Sitzen hat Sinn Fein aber nunmehr als stärkste Fraktion erstmals Anspruch auf den Posten der Ersten Ministerin.

Ein zeitnahes Referendum über den Austritt aus dem Vereinigten Königreich und Vereinigung mit der Republik Irland wird es zwar mangels Mehrheit im nordirischen Parlament und in der Bevölkerung nicht geben. Ein symbolischer Sieg für die irisch-katholischen Nationalisten ist es jedoch trotzdem. Aus Londoner Sicht erhöht der Wahlsieg Sinn Feins zudem den Druck auf die Unionisten in Nordirland und trägt gemeinsam mit dem Nordirland-Protokoll zu einer Destabilisierung in Nordirland bei. Denn die DUP hat bereits zur Bedingung für eine neue Regierung gemacht, dass die Frage des Nordirland-Protokolls »gelöst« wird. Die britische Regierung bereitet hierfür einen Gesetzesentwurf vor, mit dem sie droht – als Druckmittel gegen die EU – Teile des Protokolls einseitig und damit vertragsbrüchig außer Kraft zu setzen.

(K)eine ausreichende Mehrheit für das Nordirland-Protokoll

Dabei ist festzustellen, dass London zwar die Regionalwahlen zum Anlass nimmt, das Protokoll erneut infrage zu stellen. Nimmt man allein das Wahlergebnis als Ausgangspunkt, haben jedoch die Parteien, welche das Protokoll grundsätzlich befürworten, 53 Sitze und damit eine Mehrheit im neuen nordirischen Parlament. Gleichzeitig hat die DUP, die die Ablehnung des Protokolls ins Zentrum ihres Wahlkampfs gestellt hat, eine historische Wahlniederlage erlitten. Dies ist rechtlich nicht unerheblich: Denn das Protokoll enthält einen Mechanismus, nach dem das nordirische Parlament bis Januar 2024 über dessen Fortbestehen abstimmen muss. Bei einer einfachen Mehrheit wird das Protokoll um vier Jahre verlängert, bei einer Zweidrittelmehrheit für acht Jahre.

Ausreichend für den Friedensprozess wäre eine einfache Mehrheit aber nicht. Denn das Karfreitagsabkommen baut auf gleichberechtigter demokratischer Teilhabe auf und dafür müssten beide Bevölkerungsgruppen dem Protokoll zustimmen. Die britische Regierung und die Unionisten argumentieren daher, dass eine Beibehaltung des Protokolls mit einfacher Mehrheit den Friedensprozess gefährden statt sichern würde. Kündigt Großbritannien das Protokoll allerdings gegen den Willen der pro-irischen Nationalisten, würde das den Friedensprozess aber ebenso gefährden. Schon der Brexit ist gegen den Willen der pro-irischen Bevölkerung durchgesetzt worden. Will man den Friedensprozess aufrechterhalten, bleibt nur eine Verhandlungslösung mit einem reformierten Nordirland-Protokoll.

Schwierige Regierungsbildung und Gefahr der Instrumentalisierung

Der große politische Umschwung wird auch die Regierungsbildung in Nordirland massiv erschweren. Bereits seit 2017 ist das Prinzip des politischen Konsenses, auf dem das Karfreitagsabkommen aufbaut, kaum umzusetzen gewesen. Unter dem Eindruck des Brexits, aber auch eines Korruptionsskandals, konnten sich zwischen 2017 und 2020 Sinn Fein und DUP nicht auf eine gemeinsame Regierung einigen. Diese Blockade wird sich nun absehbar fortsetzen.

Hinzukommt der politische Faktor Boris Johnson. Denn der britische Premierminister ist aus britischen Lokalwahlen, die parallel stattgefunden haben, weiter geschwächt hervorgegangen. In der eigenen Fraktion mehren sich die Rücktrittsforderungen, auch aus den Reihen der Brexiteers. Schon in der Vergangenheit hat Johnson politische Kämpfe mit der EU genutzt, um die internen Reihen zu schließen und die Brexiteers in Partei und Land hinter sich zu vereinen. Obgleich Johnson selbst das veränderte Nordirland-Protokoll mit der EU ausgehandelt und damit – anders als seine Vorgängerin Theresa May – eine Mehrheit im britischen Parlament bekommen hat, versucht er seitdem immer wieder, das Protokoll zu unterminieren oder sogar einseitig außer Kraft zu setzen, um Stärke gegenüber den Brexiteers zu demonstrieren. Für die Entscheidung der britischen Regierung, auf Konfrontationskurs mit der EU über das Nordirland-Protokoll zu gehen, spielt daher das Wahlergebnis in Nordirland nur eine untergeordnete Rolle.

Klare Warnungen und strategische Geduld

Für die EU und das Vereinigte Königreich bleibt das Nordirland-Protokoll damit eine Belastung ohne einfache Lösung. Vor allem sind die Streitigkeiten über das Protokoll aufgrund der nun noch komplexer gewordenen politischen Lage nicht allein auf technischer Ebene zu lösen, sondern brauchen eine politische Lösung. Hierfür sollte die EU drei Dinge mitbringen: Erstens braucht sie viel strategische Geduld. Die blockierte politische Lage in Nordirland, die Verknüpfung mit den wechselnden innenpolitischen Motivlagen von Boris Johnson und die hohe technische Komplexität – all das spricht gegen eine einfache und schnelle Einigung. Dabei wird Großbritannien wohl immer wieder drohen, Teile des Protokolls einseitig auszusetzen.

Zweitens sollte die EU daher ihre klare, einheitliche Linie aufrechterhalten, dass ein Vertragsbruch auf eine harte Reaktion der EU treffen würde, bis hin zum Aussetzen der präferierten Handelsbeziehungen. Ein solcher Handelskrieg zwischen der EU und Großbritannien ist mit Blick auf den Krieg in der Ukraine, in der London eine starke unterstützende Rolle einnimmt, für keine Seite wünschenswert.

Und nicht zuletzt sollte die EU Flexibilität und Kreativität in die Verhandlungen einbringen. Das Nordirland-Protokoll schützt die Außengrenze von EU-Zollunion und Binnenmarkt. Trotzdem sollte auch die EU bereit sein, alle Flexibilität ausreizen, um Handelshemmnisse zwischen Nordirland und Großbritannien so weit wie möglich zu reduzieren.